陕西省国土资源厅 陕西省发展和改革委员会 陕西省住房和城乡建设厅

陕国土资发[2014]56号

2014年11月24日

第一章 总 则

1.为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，实现土地资源永续利用，促进经济社会持续健康发展，根据《土地管理法》、国土资源部《节约集约利用土地规定》和省委、省政府《关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》，制定本细则。

2.节约集约利用土地，是指通过规划引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。

3.按照“节约优先、合理使用、市场配置、改革创新”的基本原则，实行“总量控制、增量优化、存量盘活、质量提高”，严控建设用地总规模，优化建设用地结构布局，促进存量建设用地盘活利用，提升土地资源配置效率和利用水平，以土地利用方式转变促进经济结构调整和转型升级。

4.各级政府要着力推动土地立体开发、资源综合利用，统筹协调发展改革、国土、工信、环保、住建（城乡规划）、交通、水利、农业、林业等部门，组织制定节约集约用地的标准体系和相关技术规范，鼓励采用先进的节地技术、推广复合利用、循环利用等节地模式，将节约集约用地理念、目标和政策措施纳入经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系，大力提高土地利用率。

5.本实施细则适用于全省各级人民政府、各有关部门及建设用地单位开展土地管理和土地开发利用的所有行为和活动。

第二章 强化规划引领

6.强化土地利用总体规划刚性约束。按照“省级谋划、市为单元、县(区)实施”的原则，由县(区)政府协调发改、国土、工信、住建（规划）、交通、水利、林业、农业等相关部门要按照土地利用总体规划，统筹安排县域内耕地、建设用地、生态用地和需要治理土地，科学布局、合理利用土地资源。发挥规划引领作用，引导项目建设充分利用存量土地和低丘缓坡等未利用地，促进产业向功能区集中，人口向城镇、新型社区集中，耕地向适度规模经营集中，提高土地资源节约集约利用水平。

7.发挥城乡建设规划在节约集约用地中的基础性作用。牢固树立节约土地、集约发展意识，将节约集约用地理念贯穿于城乡总体规划、详规编制和单体建筑设计各个环节。统筹兼顾经济社会效益、生态环境效益和土地综合利用效率，适时修订陕西省城乡规划相关技术标准，科学确定各项建设建筑密度、容积率和绿地率，优化城镇土地利用结构，增强城市综合承载能力。已公开出让的建设用地，除公共利益需要外，原则上不得调整规划条件；非公共利益需要调整用地性质和开发强度的，一律报经市、县级人民政府批准，收回土地使用权后重新公开出让。

8.落实城市建设用地主要控制指标。城市规划区内的住宅、商服用地容积率不得低于1.2，工业用地容积率一般不得低于1.0，特殊行业用地不得低于0.8。鼓励工业区集中设置公共绿地，严格控制企业在厂区范围内修建大广场、大绿地，确因生产工艺等特殊要求，需要安排一定比例绿地的，绿地率一般不高于15%，建筑密度不得低于40%。提高重点镇以上城镇规划区土地开发强度，城市住宅项目容积率不得低于1.0，城镇规划区内不得批准因功能结构有特殊要求以外的单层建筑用地。

9.增强各专项规划对节约集约用地的引导促进作用。产业发展、基础设施建设和生态环境建设等相关规划，要全面体现节约集约用地理念，严格执行建设用地使用标准。各类专项规划所确定的建设用地规模和布局必须与土地利用总体规划衔接，涉及土地利用的各类规划在提交同级政府或上级行政主管部门审批前，应征求国土资源行政主管部门的意见，相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应及时调整修改，核减用地规模。规划一经审定，必须严格执行，确保规划的严肃性和稳定性，避免因规划调整导致土地闲置和资源浪费。

第三章 严格建设用地使用标准

10.严格执行建设用地使用标准。建设项目核准立项、用地预审和审批、供地出让、规划设计和施工等环节都要严格执行国家制定的工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等控制标准和《陕西省建设项目用地定额标准》。相关部门制定涉及用地的各类标准、指标、考核办法，必须符合用地定额标准。对超标准的项目，国土资源行政主管部门不得通过用地预审、审批和供应审查。

11.开展尚未颁布土地使用标准建设项目的节地评价。对尚未颁布土地使用标准的建设项目，或因安全生产、地形地貌、工艺技术有特殊要求等确需突破土地使用标准的建设项目，在项目用地预审时，应进行节地评价（具体办法另行制定），并组织专家论证评估，集体决策，合理确定用地规模，报经同级人民政府及上级国土资源行政主管部门批准后，方可办理相关用地审批、供应手续。

12.控制工业项目配套用地比例。严禁在工业项目用地范围内建设成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。工业用地中配套行政办公及生活服务设施不得超过项目总用地面积的7%，且不得批准建设单层建筑，建筑面积不得超过总建筑面积的30%。

13.建立落实建设用地使用标准的奖惩机制。对低于建设用地使用标准确定的规模完成项目建设的，给予适当经济奖励；对超过建设用地使用标准的项目，根据实际用地规模与标准确定的规模比例，同比例提高整宗建设用地出让金。市、县政府不得为招商引资，超标准向用地单位供地，一经审核发现，严肃追究相关责任人的责任，并相应核减该市（县）下一年度新增建设用地指标。第四章 促进建设用地立体综合开发

14.鼓励建设项目优化设计、分层布局，充分利用地上、地下空间。建设用地使用权在地上、地下分层设立的，其取得方式和使用年限参照在地表设立建设用地使用权的相关规定。出让分层设立的建设用地使用权，应当根据当地基准地价和不动产实际交易情况，评估确定分层出让的建设用地最低价标准。

15.全面推行多层标准化厂房建设。县级以上工业园区新建多层标准化厂房面积不得低于园区新建建筑总面积的30%。对多层标准化厂房项目用地实行应保尽保，并优先审批、供应。对未开发多层标准化厂房或多层标准化厂房面积低于园区建筑总面积规定比例的，暂停用地审批、限制土地供应。

16.在符合安全生产和环境保护要求前提下，多层标准化厂房不低于三层，其中,关中地区容积率不低于2.0，陕南、陕北不低于1.5。多层标准化厂房建成后，经市、县人民政府同意，可对房产、国有建设用地使用权分割转让，但不得改变功能和土地用途。各级政府要结合实际，出台扶持多层标准化厂房建设的政策，引导社会投资主体参与多层标准化厂房建设、经营。

17.对小型机械加工业、电子信息、纺织服装业、生产性服务业、劳动密集型产业等没有特殊工艺和安全生产要求的企业，原则上不再单独供地或建设单层厂房。对需要单独选址和建设单层厂房的项目，应经发改、工信、国土、住建（规划）等行政主管部门共同审核同意后，方可单独供地。

18.提高城市地下空间利用水平。将城市地下空间开发利用规划纳入城市总体规划，形成竖向分层、横向连通的立体综合开发利用格局。地下空间开发利用规划要与土地利用规划、文物保护规划、交通规划、人民防空规划、消防规划、地下管线规划等充分衔接，实现地上、地表、地下空间有效融合。省、市政府确定的重点镇以上城镇规划区内新建住宅、商业和公共建筑类项目，均应配建地下机动车停车场，地下停车位不得低于总停车位的70%。

19.项目建设需同时利用地下空间的，地下空间与地上土地使用权可一并出让。对利用广场、道路、绿地、公园、学校操场等地下空间，建设非经营性和公共服务项目，可以采取划拨方式供地，并结合当地实际免收或减收城市基础设施配套费；建设工业仓储、商业、办公、娱乐等经营性项目的，公开出让，按照市场评估价确定出让底价。

20.大力支持商业综合体、产业综合体和城市综合体建设。提高商贸流通业节约集约用地水平，物流基地项目要切实扭转平面用地、平摊堆放的粗放仓储局面，向地上、地下三维要存储空间。大型农产品交易市场、集镇以上农贸中心，均应建设多层商贸综合体，不得单层平铺。第五章 提高基础设施节地水平。

21.交通运输、水利、电力等工程项目之间以及各种交通运输方式之间，要统筹规划，优化设计，集约布局，能够结合的工程应尽量结合。高速公路在可研阶段要充分考虑与原有路网的关系，避免重复布线，重复占地。在工程设计和建设中采取降低路基高度、以桥代路、提高桥隧比例、增加互通式立交层次、优化平纵面线形、改进边沟型式和尺寸、缩小边坡坡率、合理确定服务区及沿线设施用地规模、缩减取弃土场用地规模等措施，减少工程用地，促进集约布局和节约用地。

22.积极推动节地型铁路建设。在铁路规划设计中，尽量并行既有铁路、公路、电力等通道；在功能布局中，将车站及其他生产单位集中布置，避免分散布置形成夹心地，对编组站车场采取紧凑布局，减少车场间距，并在不可避免的夹心地带布置辅助设施或绿地；充分利用到达线、检车线等，高架布设生产生活设施，提高用地强度；尽量在既有车站接轨，减少新增用地。在施工和建设中，减少高填、深挖和长路堑等产生大量土方的工程，努力做到填挖平衡。

23.石油天然气开发用地，应将油气田开发配套技术和节约集约用地技术有机结合起来，以“优化井网布局、场站集成规划、地面工程标准化建设”为原则，新建油气田通过采取丛井式技术、井站共建、多站合建等措施进行建设，老井场通过采取侧钻、新钻调整井、找新层等措施进行盘活利用，创新节约集约用地技术，提高土地利用的集约化程度。

24.城镇公共交通用地要统筹考虑，做好与其他非交通开发项目在规划、设计、建设、经营等环节的有机结合，鼓励推广集交通设施、商服设施、住宅等多种建设为一体的综合开发模式，满足城市功能空间需求，促进土地集约利用。城市立交、高架桥等架空建（构）筑物下的有效空间，可设置停车场，建设城市绿地等，实现充分利用。

25.电力项目应尽量利用荒地和劣地，充分利用地形地貌进行合理布置。辅助生产和附属建筑按功能采用联合布置、成组布置。架空管线应集中共架布置；埋地管线有条件时，应共沟布置。公用工程、交通运输、生活服务以及辅助生产和附属建筑应充分利用当地已有的设施。厂前区建筑宜合理组合，集中多层布置；厂区绿化应充分利用房前房后道路两侧地下管线的地面、边角地等空地，不应专为绿化增加用地。第六章 规范开发区土地管理。

26.严禁突破土地利用总体规划设立新城、新区和各类开发区（园区）。经省人民政府依法批准设立的各类开发区（园区），市、县政府要按照土地利用总体规划，依法依规做好园区土地的开发利用管理。未经省级人民政府批准，不得擅自扩大园区面积和建设用地规模。各类开发区、新城、新区和工业园区的建设用地要符合所在市、县的土地利用总体规划。

27.加强开发区土地用途管制。严禁借建设工业开发区（园区）之名进行住宅房地产开发，除旅游渡假区外的其他产业开发区内，生产性项目用地比例不得低于60%。开发区（园区）基础设施建设应统一规划，集中安排行政管理用地和公共绿地，合理布置园区道路、公益性和服务性设施。严格控制企业内部的绿化面积，提高区域性社会资源共享度。

28.提升项目入区标准和准入门槛。新建工业项目亩均投资强度需严格依据国土资源部《工业项目建设用地控制指标》规定。对国家级开发区固定资产投资低于1亿元或省级开发区固定资产投资低于5000万元，其他工业集中区域投资低于3000万元，以及用地面积关中低于20亩、陕南陕北低于15亩的单个工业项目，原则上不单独供地，鼓励引导进入标准化厂房解决生产场所。

29.建立开发区入区项目评价制度。对项目投资强度、用地规模、土地投入产出效率、亩均税收等进行明确约定。其中开发区入区项目的亩均税收原则上应满足以下标准：国家级高新和经济技术产业区不低于40万元/亩，省级不低于20万元/亩，其他开发区不低于10万元/亩；国家级海关特殊监管区（出口加工区、保税区等）不低于40万元/亩。定期对项目各项指标进行评价，并规定达不到约定条件企业退出土地的条件。

30.推动产业项目进区入园。辖区内现有开发区（园区）仍有用地空间的，产业项目原则上不得在区外选址建设；开发区（园区）用地空间不足的，应引导项目在规划确定的工业集中区内选址，对不符合选址要求的，不予供地。对资源、环境、地质条件等有特殊要求，或有特殊工艺要求，确需在开发区（园区）、工业集中区外安排的工业项目，需经发改、工信、国土、住建、规划等部门审查。

31.鼓励开发区（园区）外的现有工业企业通过“拆企并企”“拆企入园”等方式进入开发区（园区）发展。对“退二进三”、“退城入园”、转型升级的企业，优先在开发区（园区）内安排建设用地或协调租赁标准厂房。工业用地使用未利用地的，投资强度、容积率执行国家最低标准；占用农用地的，投资强度在国家制定的《工业用地控制指标》上提高0.5-1倍，容积率提高0.2。

32.开发区（园区）实施节约集约用地评价制度。省国土资源部门组织市县国土资源行政主管部门和开发区（园区）管委会开展节约集约用地评价，并将评价结果向社会公示，同时作为开发区（园区）升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。对节约集约用地评价位于全省前五位的开发区（园区），将给予新增建设用地指标奖励。第七章 推进城镇低效土地再开发。

33.市县政府应定期组织建设用地普查评价，对城镇建设用地开发利用和投入产出、集约利用程度、潜力规模与空间分布等情况做出评估，科学编制城镇低效用地再开发利用实施规划，并报省国土资源厅备案。

34.土地利用总体规划和城乡建设规划确定的城镇建成区内，下列土地应列入低效用地再开发利用范围：①因城乡规划发生调整或实施城市规划需要进行旧城改造、“退二进三”的产业用地；②布局分散，不符合安全生产和环保要求的产业（厂房）用地；③不符合产业发展政策要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；④并购重组企业用地和技术落后、企业经营困难需要退出或实施升级改造的各类产业用地；⑤建设用地利用强度低于有关政策规定和控制标准，土地产出效益低的各类产业用地；⑥在符合规划和安全生产前提下，可通过加层、改造、内部整理等途径提高土地利用效率的用地项目；⑦布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇旧住宅区、旧村庄、旧工业区。

35.各级政府要积极创造条件，下大力气推动上述低效建设用地的再开发工作。对列入再开发利用范围，但存在违法用地的，必须依法依规处理到位、补办相关审批手续后方可进行再开发。经依法批准开展城镇低效用地再利用的实施主体，应当按照城镇低效用地再开发实施规划，制定实施方案，经市县政府批准后实施。

36.城镇低效用地再利用的实施可按照以下方式进行：①协商回收。对因项目、资金、市场变化等原因，企业无法按照原计划开发土地的，市县政府可采取协商回收土地，依法重新组织出让。②鼓励流转。对企业取得的土地已进行开发，达到流转条件，但因项目、资金、市场变化等原因，短期难以继续开发或达到预期目标的，鼓励企业依法流转土地。③协议置换。对因实施城镇规划进行旧城区改造及其他公共服务、公益设施建设，需要异地搬迁符合国家产业政策的工业用地，经市、县人民政府批准收回原土地后，可以协议方式异地置换安排工业用地④“退二优二”。对企业利用现有土地开展技术升级，进行产业转型升级，并符合原批准的建设规划控制指标的，在不改变用途的前提下，实施拆建、改扩建，加层改造等途径提高土地利用效率和容积率。⑤收购储备。因城市基础设施建设和公共设施建设需要调整使用土地的；或按照新的规划，原土地用于商品住宅等经营性房地产开发以及部分用于开发的，由政府依法收购、收回后，纳入政府土地储备。⑥鼓励市场主体参与城镇低效用地开发，允许其收购相邻多宗地块，申请集中开发利用，可以将分散的土地合并登记。

37.对原出让或划拨的存量工业用地，在符合规划、不改变原用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合规定的，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金，对在现有工业用地上新建或将原有厂房改造后容积率超过省工业项目建设用地控制指标40%以上的，可给予一定的奖励或补助。在符合相关规划前提下，用地单位利用自有工业、仓储等用地调整为科研项目和公共租赁住房用地的，可按新批准的土地使用条件，以市场价补缴土地出让价款。

38.对因机构迁移、解散、撤并、区划调整等造成土地空闲的，市、县政府应依法及时收回，按规划重新安排使用。经依法批准，由原土地使用者自行开发的，要按市场价补交土地价款。财政供养单位，在申请新的建设用地时，应将原使用土地处置方案一并上报市、县人民政府核定，原址用地由同级政府组织盘活利用，不得自行处置（具体办法另行制定）。

39.对停止使用并经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等可开发建设用地，县级以上国土资源行政主管部门要会同城市规划部门编制开发建设和复垦规划。对不适宜选址在城镇规划区内的项目，应尽量选址在废弃地或规划的未利用地上。

40.开展废弃建设用地复垦利用。按照《土地复垦条例》，对废弃的矿场、工厂、公路、铁路等建设用地进行清理整治，原址适宜非农建设的，优先安排非农建设项目；不适宜非农建设的，优先复垦为耕地。通过复垦减少的存量建设用地规模，按照“谁复垦谁受益”的原则，调剂到本县（市、区）适宜非农建设的区域使用。第八章 强化供地环节的管控约束。

41.规范和完善土地出让合同和划拨决定书。规划部门应明确项目相关规划条件，国土资源行政主管部门在土地出让合同和划拨决定书中根据规划部门出具的规划条件，明确约定建设项目投资强度、开竣工时间、规划建设条件、出让价格违约责任等事项，住宅用地还应当将最低容积率控制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入建设用地使用权出让合同。

42.工业项目用地实行弹性供应方式。对符合工业项目单独供地条件的，应根据投资强度、生产规模及产业周期，在土地出让合同中约定开发建设、投产运行期限和投入产出达标条件，以及相应的转让限制条件和未达标退出办法，并在土地使用证和房屋权证中注明限制条件。鼓励各地按照不同产业类型和特点，采取先租后让方式供应工业用地，出租年限到期后，对其固定资产投资强度、用地产出等指标进行考核，根据考核结果，办理是否准予续期或收回土地的手续。

43.分期建设的大中型工业项目和工业企业扩建项目用地，须结合投资和工程建设进度，实施统一规划、分期供地、限期开发、规划预留，当期用地未达到预定的投资强度等条件的，不得安排下期用地。用地规划预留时间原则上不超过5年。工业用地不得擅自改变用途，在出让期限内，用地者申请改变合同约定土地用途的，由国土资源行政主管部门依法或按合同约定收回建设用地使用权，纳入政府储备土地。因城市规划依法调整导致土地用途改变的，可由国土资源行政主管部门依法对土地使用权人进行补偿后，收回建设用地使用权，纳入政府储备土地，按照新的规划用途依法供地。

44.建立项目开竣工履约保证金制度和土地动态巡查制度。在土地划拨或签订土地出让合同时，按划拨或出让土地总价款的5%收取履约保证金，根据用地单位开竣工履约情况，扣除或退还履约保证金。对项目开工、竣工、土地闲置、合同约定和划拨决定书规定的土地开发利用强度等情况开展动态巡查，对违反法律法规及合同约定的行为依法依规处理。

45.提高建设用地供应效率。市、县国土资源行政主管部门对已供应的建设项目用地，应按要求在土地市场动态监测监管系统中进行录入，更新相关数据和用地信息；因项目不落实等原因造成征而未供的，应尽快调整安排新的项目。前三年（不含当年）供地率低于60%的地区，暂停审批该市、县土地征收和农用地转用。省国土资源厅将于每季度末对各市、县供地率及闲置土地盘活利用情况进行排名通报，供地率低、供而未用和闲置土地问题突出的市、县，将督促其加快整改。第九章 考核与奖惩。

46.建立建设用地节约集约利用评价考核机制，依据《陕西省节约集约用地考核操作规范》，将节约集约利用土地情况列入对各市人民政府年终目标责任考核，对节约集约用地先进地区进行表彰奖励，将建设用地计划指标分配与节约集约用地成效相挂钩。节约集约用地考核较差的地区责令限期整改，并对整改不到位的进行约谈、挂牌督办。

47.市、县人民政府及国土资源行政主管部门要全面、及时掌握城市和开发区用地效率和效益、节约集约用地潜力、空间分布与变化趋势,结合本地实际情况，制定规划目标，创新节约集约用地模式，推广节地应用技术，完善激励约束机制，健全节约集约用地制度体系。加大节约集约用地宣传力度，营造良好氛围，不断提高全社会的资源忧患意识和节约集约用地意识。

48.建立与节约集约用地相挂钩的税收调节机制。在税收法律法规权限内，省级人民政府适时调节涉及土地税收的相关政策，通过差别化的税率促进用地节约集约化程度。国土资源部门要将本地最新的土地调查信息（包括土地权利人、土地坐落、四至、用途、面积、正射影像图等）和土地登记信息提供给地税部门。省人民政府适时调整全省城镇土地使用税、耕地占用税和契税的具体适用税额或税率标准，依法全额征收城镇土地使用税，提高土地保有环节成本。同时地税部门要将税收征管和稽查中发现的纳税人未批先占、私改用途等违法用地信息以及其他土地管理所需的涉税信息提供给国土资源部门。

49.市、县人民政府可设立节约集约用地专项奖励资金，加快建立工业项目投产后评价制度，对项目用地投入产出效率进行排名，对排名前列、节约集约用地成效显著、亩均税收贡献大的企业实施奖励，并优先考虑安排企业扩大再生产用地；对排名靠后、土地投入产出率低的企业，要求其进行整改，提高土地利用效率。

50.建立项目联席审查制度，发改、国土、建设、工信、财税等部门重点加强对单独供地工业项目立项、用地预审、用地标准、规划选址、建设规划、投资计划、资金落实、预期税收、产出效益等情况的审查，项目用地的投资强度、容积率、建筑系数等控制性指标达不到要求，预期税收和产出效益较低的，办公生活用地、绿地率超过规定标准的，可以利用地下空间没有利用的，要核减用地面积或不予供地。

51.建立政府主导的节约集约用地共同责任机制。各级政府应加强组织领导，研究制定推进本地节约集约用地工作的具体措施。各有关部门要各负其责、齐抓共管，形成推进节约集约用地的共同责任机制。发展改革部门要按照产业政策对建设项目行业准入、投资规模、投入产出强度等进行审核把关，并把占补平衡落实情况、节约集约用地评价和用地计划指标来源说明作为立项的审批条件。住建部门要严格按照城乡规划出具规划建设条件，并严格核查建设项目开发建设强度执行情况。城乡规划部门在制定建设详规、单体建筑设计等方面要严格执行用地标准、落实用地控制指标、推行节地技术，把节约集约用地落实到城乡建设各个环节。国土资源部门要严格按照节约集约用地要求，把好建设项目用地征转和供地关。国土资源行政主管部门要将企业违法用地、闲置土地等信息推送至省公共信用信息平台，通过工商部门企业信用信息公示系统予以公示。

第十章 附 则

52.本实施细则自2015年1月1日起执行。

53.各设区市人民政府、省级有关部门可据此细则制定相应操作规程。