类别：C

签发人：薛建兴

陕自然资函〔2020〕76号

曹全虎代表：

您提出的《关于开展全省生态产品价值实现机制试点的建议》（第493号）收悉。现答复如下：

一、生态产品价值实现机制研究和试点概况

（一）中央关于生态产品价值实现概念的提出

2010年12月，国务院印发的《全国主体功能区规划》提出，“生态产品是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素”“保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程”，并将“提供生态产品”作为开发理念之一，这是国家层面首次提出“生态产品”概念并进行定义。

2017年10月，《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》（中发〔2017〕27号）提出，“要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值”“科学评估生态产品价值，培育生态产品交易市场”“选择浙江、江西、贵州、青海等省份具备条件的地区，开展生态产品价值实现机制试点”，首次对生态产品价值实现工作提出了具体意见，要求有关部门开展研究并组织试点探索。

（二）对研究生态产品价值实现机制的部署和探索

生态产品价值实现是一项理论性强、政策性强、操作性强的系统工程，必须按照“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”的要求，从实际出发，推动制度创新、试点实践和政策制订。为此，2019年11月20日，自然资源部召开部长会议，要求深入研究与生态产品价值实现有关的基本理论和国内外实践情况，重点围绕国内浙江、江西等试点地区典型案例，深入剖析案例背景、价值实现方式和路径、利益分配机制等，系统研究生态产品的定义、内涵、分类体系以及与自然资源资产的关系，从“现象”中总结规律，提炼理论框架，探索形成具有自然资源特色的生态产品价值实现方法、路径和政策体系，形成可推广应用的生态产品价值实现机制理论研究成果。

最近，自然资源部在《关于印发<生态产品价值实现典型案例>（第一批）的通知》(自然资办函〔2020〕673号)中，汇集了福建、重庆、浙江、山东、江西、云南等地的十个典型案例，并推介了“美国湿地缓解银行”案例,鼓励各地结合实际进行探索。

（三）学界对生态产品价值实现的理论研究概况

1.生态产品和生态产品价值

目前，生态学界认为生态系统服务包括三类：物质供给产品、调节服务产品和文化服务产品。理论研究认为，生态产品的价值包括使用价值和非使用价值。

2.生态产品价值的实现方式和途径

经济学界认为，生态产品价值的实现方式主要有两类。一是在保护生态环境的前提下，通过合理开发获得经济收益。二是在禁止开发活动的条件下，通过各种形式的转移支付获得生态补偿。

目前，理论研究提出生态产品有五种价值实现途径：中央财政购买生态产品、地区之间的生态价值补偿、出售用水权和排污权等权益、生态产品溢价、创造旅游价值。

（四）生态产品价值实现机制研究和试点面临的问题

一是相关概念相互混用，如生态资源、生态资本、生态资产等概念，与自然资源、自然资源资产在内涵和载体上存在交叉重叠，存在“生态产品是个框，什么东西都往里装”的情况。二是顶层设计缺位，目前自然资源管理领域尚未形成完整的配套政策体系，相关产权制度、财税金融等制度仍待完善。三是价值认同差异大，如水源涵养、气候调节等生态系统调节服务，在使用过程中缺乏交易动力，也缺乏实际交易市场和交易价格。四是生态产品价值评价因素选择难，核算缺乏统一标准和检验值，评估结果难以实际应用。五是市场体系和产业建设滞后，与生态产品相关的产业链条短、产品层次低、创新能力弱，还需持续探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

二、关于“在铜川市积极开展全省生态产品价值实现机制试点工作”的建议

根据我省2020年全民所有自然资源资产权益管理工作目标，我厅计划以自然资源资产清查统计、自然资源资产负债表编制、自然资源资产委托代理等3项省内试点工作为抓手，循序渐进夯实全省生态产品价值实现机制试点的数据来源和技术规范基础。

目前，我厅已确定铜川市作为自然资源资产委托代理试点地区，正研究探索由省政府委托行使全民所有自然资源所有权的代理机制，编制区域全民所有自然资源资产清单，探索建立资源资产监督模式和考核评价标准，为全省生态产品价值实现机制试点工作提供数据和技术规范支撑。

三、关于“建立生态系统生产总值（GEP）核算体系和方法，以自然资源资产价值评估体系及方法，制定生态产品价值评价的技术规范，推动生态补偿新规则制定和生态产品交易”的建议

（一）生态系统生产总值概念的提出和现状

2012年，中科院生态环境研究中心借鉴国内生产总值的（GDP）概念，提出了生态系统生产总值（GEP）的概念。但目前，生态价值核算仍是生态系统生产总值（GEP）核算的基础和难点，学界尚未形成一套科学、统一和完整的生态价值核算方法体系，也没有将生态系统核算与现行经济社会统计和核算体系进行衔接或整合，国内生态价值核算仍处于学术研究为主、局部探索试点的阶段。目前，自然资源部已将自然资源资产价值评估核算、生态产品价值实现机制研究等工作任务交由部权益司评价考核处承担。

（二）部、省自然资源管理部门涉及生态系统生产总值核算的有关安排

1.据了解，部权益司今年将开展3项涉及生态产品价值实现机制的工作。一是探索研究对各门类自然资源资产核算的共性问题、总体框架、主要方面等进行原则性规定，进一步明确资产核算运用范围及主要的技术方法，为制定分门类的资产核算标准或技术规程提供遵循。二是开展生态价值核算研究。开展生态价值核算原则、技术框架和核算指标等难点问题的研究和攻关，围绕影响生态系统服务的主导因素，探索合理体现生态价值、符合当前实际、简便易行的核算指标体系。三是开展生态保护补偿机制和生态环境损害赔偿制度研究，会同有关部门做好《生态保护补偿条例》的专题研究和起草工作，提出拟纳入《生态保护补偿条例》的具体表述。

2.我厅将根据自然资源部的统一部署，结合省内自然资源管理工作实际，扎实开展省内自然资源资产核算等试点工作。一是抓好自然资源资产清查统计试点。建立资产清查统计制度。完善全民所有自然资源资产清查指标体系、技术路线和技术方法，形成陕西省全民所有自然资源资产清查技术体系；查清全民所有自然资源资产家底。运用“三调”、森林调查、水资源调查等成果，“提取”和厘清全民所有自然资源资产，为履行“两统一”职责提供基础支撑。二是开展自然资源资产负债表编制试点。建立与完善自然资源资产核算评价制度，开展实物量调查统计，完成资产价值量核算，以国有储备土地为突破口，探索全民所有自然资源资产负债表编制的指标设置、报表体系、技术路径和工作模式。三是启动自然资源资产委托代理试点。建立全民所有自然资源所有权委托代理制度，开展资源评价和资源类型划分，建立完善资源资产监督考核机制。探索承接中央委托省政府、省政府委托市政府行使所有权的法定方式、权责划分和资源类型，明确产权责任主体，明确代理人（受托人）的权利、义务、责任和代理权限、期限等具体内容，建立起自然资源资产清单。

自然资源管理改革和生态文明建设是中央确定的“五位一体”总体布局的重要组成部分，而生态产品实现机制和生态补偿机制、损害赔偿制度又是生态文明建设的具体表现形式。感谢您对自然资源资产和生态环境保护工作的关注和支持，我们将按照中央确定的目标任务，按照自然资源部和省委、省人大、省政府的安排部署和建议，抓紧开展全民所有自然资源资产权益管理试点探索，积极运筹生态产品价值实现机制的理论研究和学习调研，争取早日在省内开展试点工作。希望您今后继续关注和支持自然资源管理工作，为我们提出更好的建议和意见。

陕西省自然资源厅

2020年5月15日

（联系人：马玉磊 ，电话：029-89549221）