类 别：B
签发人：薛建兴
陕自然资函〔2022〕56号
杜锡莹代表：
您提出的《关于支持发展壮大农村集体经济组织保障落实经营性建设用地和特色产业用地的建议》收悉。该建议对推动解决农业农村发展过程中的用地难问题，逐步完善农村产业用地政策，进一步做好用地保障具有很好的参考价值。结合我厅职责，现答复如下：
一、强化村庄规划引领，优化乡村产业布局
2019年，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）和《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号），要求各省结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业布局，因地制宜编制“多规合一”的实用性村庄规划。为全面落实编制好村庄规划，助力乡村振兴的要求，我厅及时成立了村庄规划工作办公室，制定并下发了《关于成立省农村人居环境整治村庄规划专项工作推进办公室的通知》，强化对全省村庄规划编制工作的组织领导。同时，印发了《关于2019年全省村庄规划工作要点的通知》《关于加强县（市）域村庄布局工作的通知》，要求各地因地制宜，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划。进一步明确允许在不改变县级国土空间主要控制指标的情况下，结合村庄规划编制，优化调整村庄各类用地布局。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。
多措并举，加大农村建设用地保障力度
加大农村建设用地计划指标配置
《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接意见》，要求以国土空间规划为依据，按照应保尽保原则，新增建设用地计划指标优先保障巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴用地需要。2021年，我厅安排56个原定贫困县专项计划指标600亩，专项用于脱贫攻坚，不得挪用，全省专项计划指标共计3.36万亩。在年度计划指标下达时，要求各地优先支持农村产业用地，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持新产业新业态发展和新型农业经营主体进行辅助设施建设，促进农村一二三产业融合发展。
（二）盘活“存量”用好“增量”
拓宽农村集体建设用地使用途径，大力盘活农村存量建设用地，全力做好农业农村发展用地统筹保障。一是2021年，我厅会同省发展改革委、省农业农村厅制定了《保障和规范一二三产业融合发展用地实施细则》，探索盘活利用农村闲置宅基地，在依法维护农民宅基地合法权益和严格遵守“一户一宅”原则上，鼓励对合法宅基地和地上房屋，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式发展农家乐、民宿、乡村旅游、电子商务等农村产业。二是全力推进全域土地综合整治试点工作，2020年1月，我厅制定了《关于开展陕西省全域土地综合整治试点工作的通知》，要求试点乡镇在国土空间规划的引领下，通过全域土地综合整治，深入推进建设用地整理，统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建筑用地整理，优化农村建设用地布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展。三是按照自然资源部统一安排，我厅正在积极开展集体经营性建用地入市试点工作，按照试点先行，有序推进的工作思路，通过集体经营性建设用地入市，以出让、出租等方式拓展集体建设用地使用途径，在不断总结实践经验基础上，持续完善我省集体经营性建设用地入市相关政策制度。
（三）完善设施农业用地政策，促进现代农业有序发展
2020年7月，我厅会同省农业农村厅制定了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，明确设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需要落实占补平衡，作物种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划;对于作物种植中设施破坏耕作层，但难以避让永久基本农田的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田。
关于在保证粮食、油料、蔬菜种植面积的前提下，允许把10％的一般农田用于发展特色农业产业的建议。近年来，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，国务院办公厅先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，对坚决制止耕地“非农化”、严格管控“非粮化”提出明确要求。2021年底，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，在建设占用耕地落实占补平衡的基础上，对农用地内部转换又提出了严格的管制规则，即永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地，永久基本农田以外的耕地（一般耕地）转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地的，要求及时补足同等数量、质量的可长期稳定利用耕地，落实耕地“进出平衡”。目前，我省自然资源、农业农村和林业等部门正在研究制定耕地“进出平衡”的具体政策措施，将指导各地根据本级政府承担的耕地保有量目标，科学合理编制年度“进出平衡”总体方案，优化农用地布局，在确保耕地保有量和粮食安全等底线要求的基础上，合理考虑农业内部结构调整等实际需求，确保科学合理利用耕地资源，统筹好发展粮食生产和农业经济效益的关系。
三、下一步工作
下一步，我厅将加大对乡村产业发展用地有关情况开展调查研究，进一步梳理当前农业农村发展用地中存在的困难和问题，加强与相关部门沟通协调，完善农村集体经营建设用地和特色产业用地政策，为发展农村集体经济组织，助力乡村振兴，全力做好土地要素保障。
感谢您对我们工作的大力支持！
陕西省自然资源厅
2022年4月22日
（联系人：刘赫澄 电话：029－84333243 13335398645）
