根据国土资源部的安排部署，陕西省2006年度土地利用现状变更调查工作严格执行过渡《土地分类》系统，并按照技术规程要求，以2005年的成果资料为基础，对全省2005年11月1日至2006年10月31日期间的土地利用变化情况进行了全野外调查，按时统计汇总出了准确翔实的相关数据。现将全省本年度土地利用变化情况分析如下：

       一、各类土地增减趋势、规模。

１．土地利用现状

       全省土地总面积20.58万平方公里。截止2006年10月31日， 农用地27723.1万亩，占总面积的89.8%（耕地6087.4万亩,占总面积的19.7%；园地1055.6万亩，占总面积3.4%；林地15519.8万亩，占总面积50.3% ；牧草地4605.8万亩，占总面积14.9%；其它农用地454.6亩，占1.5%）； 建设用地1208.2万亩，占总面积的3.9%(其中交通用地95.9万亩，占总面积的0.3%；居民点工矿用地1051.6万亩，占总面积的3.4%；水利设施用地60.7万亩，占总面积的0.2%)； 未利用地1937.9 万亩，占总面积的6.3%

２．增减趋势、规模

      从调查结果看，全省各类土地利用的增减趋势和规模呈现以下几个特点：

     （1）耕地总量呈下降趋势，净减少量相对往年有较大幅度的下降。

      2000年全省耕地净减少365.4万亩；2001年全省耕地净减少172.5万亩；2002年耕地净减少269.2万亩；2003年耕地净减少414.1万亩；2004年耕地净减少131.6万亩，2005年耕地净减少97.8万亩； 2006年耕地净减少46.4万亩，相对往年有较大幅度的下降。全省2006年耕地年内总减少61.2万亩，增加14.8万亩，年末耕地总量为6087.4亩。耕地减少去向以农业结构调整（26.8万亩）、生态退耕（22.8万亩）、建设占用（9.4万亩）和灾毁（0.6万亩）为主，分别占43.8%、37.3%、15.2%和1.0%。

       生态退耕总量22.8万亩，地域分布上以陕南、陕北为主，总规模较上年度（87.8万亩）有较大下降。

       灾毁耕地0.6万亩，在地域分布上以商洛（0.3万亩）、汉中（0.2万亩）为主。

       农业结构调整减少耕地26.8万亩，以咸阳（21.4万亩）、延安（2.3万亩）、汉中（1.5万亩）的改园为主。

      （2）新增建设用地总量上升，占用耕地的比重也有所上升。

       全省年内新增建设用地13.9万亩，其中占用耕地9.4万亩（占67.6%），2005年建设用地9.3万亩，其中占用耕地5.9万亩（占63.4%）。

      （3）园地发展规模大于往年。

       2003年，全省新增园地51.5万亩，其中89.7%来源于耕地； 2004年，全省新增园地52万亩，其中92.5%来源于耕地；2005年，全省新增园地只有11万亩，其中84.5%来源于耕地；2006年，全省新增园地31.3万亩，其中88.5%来源于耕地。原因是咸阳市、杨凌区在更新调查时将多年遗漏调绘的结构调整增加的园地面积予以纠正补调，其次为几年来生态退耕重点区域的陕北、陕南及渭北台塬低山丘陵区在实施生态退耕工程中发展的经济园林。

       （4）林地面积增大，牧草地面积下降。

       2004年以来，陕西省生态退耕以质量和效益型为主，进入稳步退耕时期。2006年内，全省林地净增加91.8万亩，其用地构成比例由年初的50.0%，上升为年末的50.3%；牧草地净减少70.2万亩，其用地构成比例由年初的15.1%，下降为年末的14.9%。

       二、耕地变化情况分析：

１.耕地减少去向分析

       (1) 建设占用耕地情况

       全省当年各类新增建设9万亩，其中占耕地6.1万亩；补调统计往年遗漏的建设用地4.9万亩，其中占耕地3.3万亩。统计总共新增建设用地13.9万亩，占用耕地9.4万亩，占耕地减少总量的15.4%。新增建设主要是中央实施西部大开发战略以来，陕西省加大了基础设施建设的力度，阎禹高速公路、延黄高速公路、西汉高速、蓝商高速、西户高速公路建设、310国道、107省道国道拓宽改造、延安红庄水库、西安南郊沿山公路、西安市绕城高速、杨凌等地农村道路拓宽油化升级为公路等城镇村建设、基础设施，都增大了对耕地的需求。

      (2)农业结构调整占用耕地情况

       陕西属于苹果、猕猴桃、仁用杏、大枣、花椒等果品的优生区，近两年来，尽管果品市场价格下跌，新增园地面积有所减慢，但许多地方在生态退耕坡地上积极发展适生园林，加之部分地区更新调查纠正错漏等原因，致使园地的增加面积达31.3万亩（27.7万亩来源于耕地，其中26.8万亩属于农业结构调整范畴，其余为生态退耕范畴）的规模。

       从今年的调查结果看，以改园挖塘为主的农业结构调整占用耕地26.8万亩，占耕地减少总量的43.8%。

       (3) 生态退耕情况

       今年是我省实施生态退耕战略的第8年，全省生态退耕计划20万亩（陕北10万亩），根据土地部门土地变更调查标准统计，全年共退耕还林还草22.8万亩（陕北9.2万亩），占耕地减少总量的37.3%，差距原因主要是国土部门调查统计了往年不够但今年已达到规程标准的还林还草面积。生态退耕规模较上年度有较大下降。主要原因是我省近几年的生态退耕以质量和效益型为主，进入制度化稳步实施时期。

      (4) 灾毁耕地情况

      今年我省各类自然灾害毁地总计0.6万亩，其中以水毁、泥石流和山体滑坡为主。主要分布在汉中宁强、商洛的柞水、镇安等地。

２.耕地增加来源情况分析

       为稳定耕地面积，我省在实施生态退耕战略和西部大开发战略的同时，通过多种方式积极补充耕地。年内增加耕地14.8万亩，其中：开发6万亩，复垦2.2万亩，整理增加耕地1.2万亩，农业结构调整增加耕地3.7万亩（主要是关中一些非优生区的园地逐步还耕和延安等陕北地区坡度在15度以下的粮草间作草地复耕），其他方式增加耕地1.7万亩。同时，新增园地面积中，根据耕作条件，尚有10.3亩园地可视为增加耕地的范畴。可纳入耕地占补平衡的项目补充耕地总量9.4万亩。

       三、建设用地变化情况分析：

1、建设用地扩展规模分析

       据今年的变更统计，全省年内统计新增建设用地增加13.9万亩，其中占用耕地9.4万亩（占67.6%）。

       2、建设用地变为其它地类分析

       建设用地年内共减少4.2万亩，去向主要为变农用地4.1万亩（其中复垦耕地3.1万）。

       3、新增“居民点及独立工矿用地”情况

       2006年，全省新增“居民点及独立工矿用地”10.6万亩，其中以工矿仓储用地和住宅用地为主，商服用地0.4万亩（占3.8%），工矿仓储用地4.7万亩（占44.3%），公用设施用地0.6万亩（占5.7%），公共建设用地1.5万亩（占14.2%），住宅用地3.4万亩（占32.1%），街巷用地0.1万亩（占0.9%）

       四、 耕地总量平衡、占补平衡及年度用地计划执行情况

       1. 耕地总量平衡情况

       全省年末现有耕地总面积6087.4万亩，耕地净减少46.4万亩，相对上年度有所下降。出现这一趋势的主要原因是生态退耕战略的实施开始进入稳步阶段，规模下降。

       2. 建设用地计划执行情况及占补平衡情况

      2006年，国家下拨陕西省农用地转用建设用地计划为6.8   万亩（其中耕地5.6万亩），统计转用13.4万亩（耕地9.4万亩）。建设用地新增13.9万亩，其中占用农用地13.4万亩，占用耕地9.4万亩，占用未利用地0.5万亩，加上建设用地内部变更11.4万亩，建设用地总变更量25.3万亩。同期通过开发复垦整理补充耕地9.4万亩（不含农业结构调整增加耕地），实现了新增建设占用耕地的占补平衡（超额补充耕地197.4亩）。能够实现新区域耕地的“占补平衡”的原因，一是自1999年1月1日实施耕地“占补平衡”以来，土地用途管制制度得到加强，各级土地管理部门加大了土地执法的力度，严把建设项目的用地审批关，严厉查处违法用地行为，同时通过征收耕地造地费等经济手段致使新增建设用地开始在内涵挖潜上寻求出路，有效地缓解了建设用地对耕地的需求压力，从而使新增建设占用耕地的比重得到控制；二是各级政府加大了耕地后备资源的开发复垦力度，特别是通过对大量“空心村”的整理复垦，增加了有效耕地面积。

       3. 存在的问题

      （1）年度变更调查结果是国家衡量各地区域“占补平衡”的重要依据，具体统计工作由地籍部门负责，但建设占用与耕地补充的日常工作又由耕保部门组织实施，往往造成耕地的日常占补管理工作与年度调查统计工作因两个部门衔接不够而脱节的现象。建议：一是国土资源部在布置年度土地变更调查时能够明确规定建设用地的审查与耕地补充项目的立项踏勘、实施、结果验收确认应由地籍部门负责相关土地权属、地类、面积的审查。

      （2）经审批的建设项目用地可以通过收缴耕地造地费来实施造地并实现区域耕地的“占补平衡”，但违法用地的占补平衡责任必须明确强调由各级政府及主管部门负责落实，不能实现区域耕地的“占补平衡”目标的，由当地政府负责上缴相应缺口的耕地开垦费，由上一级主管部门实行易地补充；连续两年不能实现区域耕地的“占补平衡”目标的，由当地政府负责上缴所有建设项目（包括违法用地）涉及的耕地开垦费，全部由上一级主管部门实行易地补充。

      （3）几个非常规地类之间变更的说明。

      ①农用地变荒草地：一是因气候原因，陕西在实施生态环境建设工程中采取先退耕后还林还草的分步实施策略。二是移民搬迁后，原农民耕作的陡坡地因产量低、作业距离变远而不得不弃耕撂荒以及气候干旱导致用于放牧的天然草地退化。反映在今年变更报表中农用地变荒草地面积为1386亩，其中耕地变荒草地102.3亩。

      ②耕地变有林地：主要是杨凌区更新调查的纠正过去遗留的错漏和部分地区（主要是商南）多年的林粮间作地的树木逐渐成林，再加之退耕还林的促使，停止了耕作。2006年予以调绘。

      ③耕地变其它园地：由于经济效益的驱使，一些农民开始在低产田上栽植经济园林，如花椒、枸杞、枣、大扁仁用杏等。主要分布在铜川、渭南、汉中、榆林绥德等地。

      ④河流水面变耕地：主要是杨凌、咸阳渭城区更新调查中纠错和部分地方将水毁地的复垦，主要在商洛、汉中。

      ⑤石砾地变耕地：主要是陕南几年前河滩水毁致使耕地表层土壤流失，经过几年后农民又拉填土方造地，如汉中佛坪、安康旬阳、西安户县等地。

      ⑥沙地变水浇地：一是户县、大荔县古河道（黄河）沙苑地区土地开发（立项项目）。二是榆林横山地下水丰富的沙丘地区土地开发项目造地。

      ⑦独立工矿变苗圃：主要是杨凌区更新调查纠错。

      ⑧交通用地增加幅度大的西安市主要是蓝商高速、107省道水安公路、三环建设及西林路绿化林带建设，咸阳主要是银武高速建设，杨凌主要是原农村道路拓宽油化变为区间公路，汉中、安康主要是西汉高速路建设，蒲城主要是阎禹高速公路建设。

      ⑨ 反映在2006年的建设用地变更流量大的是西安市未央区，主要是往年遗漏变更和泾河工业园、市政府搬迁、新火车车站、郑西铁路等新增建设造成。

      ⑩天然草地变荒草地1248.5亩，主要分布在榆林的定边、子洲等县。一是由于气候干燥，这部分天然草地逐渐退化荒芜，二是生态退耕政策禁止放牧，三是陕北地区能源开发转移了大量农村劳动力，原用于放牧或割草的天然草地已经逐步开始变为荒草地，不再用于放牧。

     另外，部分小的非常规地类变化为部分基层图件建库更新中纠正原调绘错漏问题。

     五、有关对策、措施和建议：

     1. 耕地保护对策和措施

      (1)加强完善耕地“占补平衡”的制度化建设。

       围绕耕地占补平衡目标，在做好建设用地项目“占补平衡”的同时，由于土地监察工作不力造成违法用地的，实行违法用地耕地补充责任追究制，有违法用地的地方必须由当地政府负责承担违法用地耕地补充责任，或上缴造地费实行易地补充。

     (2)用经济和政策手段适当限制果园面积的盲目增加。

      根据全省各地的地质、地貌及气候条件对果树生长的适宜性状况，区分果树生长的优生区、适宜区、非适宜区，在政策上分别给予鼓励、限制或杜绝；同时引导农民“依山致富”，在发展果园的同时尽可能不占或少占耕地。

     (3)以土地整理为契机，通过规划限制和土地调控手段使新增建设用地尽量走内涵挖潜的路子，以减轻非农建设对耕地的压力。

     (4)加强土地动态监测。

      实行土地动态监测是实施土地用途管制的重要手段，为此，必须建立以市、县、乡三级为主的监测网络，特别是乡镇土管所要设立专职土地监测员，为土地用途管制的跟踪检查及时提供信息资料。

     (5) 加大土地执法监察力度，严格土地审批制度，杜绝违法用地的发生。

     (6) 为杜绝地方政府为规避建设项目相关费用而提供不与实际情况不相符的基础资料，以及为套取国家土地开发复垦整理项目资金而虚报实际新增耕地范围面积的违规行为，必须严格审查年度土地利用现状变更调查上报数据及相关成果资料，以土地详查、年度土地变更等基础资料为主要依据严格审查新增建设用地报批和土地开发复垦整理申报资料的真实性、准确性、合法性。同时，为防止地方政府通过土地年度变更调查将违法用地和本不能立项的耕地开发项目合法化，必须严格审核各地年度变更工作中申报的农用地变为建设用地、农用地变为未利用地的数据和相关资料。严把建设用地审批环节，使非农业建设占用耕地的“占一补一”真正落到实处。

      (7) 认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，确保基本农田保护区，在严格控制非农用地的同时做好旧村庄、旧宅基地和已废弃砖瓦窑、沙坑、土壕、水塘的开发复垦工作，扩大耕地面积。

      2. 问题与建议

        （1）经费短缺是制约土地变更调查工作顺利开展的主要因素。我省地处西部地区，经济条件较差，而土地利用现状变更调查以及将要开展的土地更新调查又是一项工作量大，耗费人力物力的基础工作，在经费短缺的情况下，不但难以确保日常工作顺利开展，增加调查手段的科技含量，提高工作效率也显得步履维艰。因此，必需加大资金的投入力度，尤其需要中央财政对西部省区的大力倾斜支持。

        （2） 建议国家进一步修改完善变更汇总软件，增加对非常规地类的变更以及基数与控制不一致时录入、新增耕地非项目来源的限制或提示注释说明功能。同时，取消建设用地变更汇总表中对建设用地内部的统计，建议只统计新增建设用地部分并增加“占用农用地”、“占用未利用土地”的分项，增加新增建设用地（特别是未批先占项目）已补充耕地项目说明（当地或易地，以及座落）的录入项（根据先补后占的相关政策）。

        （3）全面启动更新调查工作，利用卫星遥感影象资料等辅助开展土地变更调查，避免人为因素的干扰，确保调查全面精确。

        （4）目前，建设用地审批、耕地开发复垦、整理工作与土地现状调查工作分部门实施，相对独立，为避免年度土地变更工作在调查统计“占补平衡”有关数据时的被动，建议国家能在变更调查部署时明文规定耕地开发复垦、整理工作与年度土地变更调查工作日常如何衔接，只有负责变更调查工作的人员日常真正参与建设用地审批、耕地开发整理项目确认工作，才能确保用土地变更调查结果作为衡量耕地占补平衡依据的可信度和可操作性。