准确把握不动产登记重大制度规定

国土部政策法规司副司长 魏莉华

《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）就不动产的概念、登记的稳定连续性、权利体系、登记机构、登记单元、依申请登记原则等作出了一系列重大制度规定。

界定了不动产的概念

　　《物权法》没有对不动产的概念进行界定。这次起草《暂行条例》，对于什么是不动产，对于不动产的内涵外延，各个部门包括专家学者都没有分歧和争议，关键是如何给不动产下一个准确的概念。而对概念的界定主要有两种方法，一种是通过确定事物的特性和本质即内涵的方式来确定概念；一种是明确外延的方式来确定。由于从确定内涵的方式来确定不动产的概念，学理化的色彩浓重，不能通俗地为大众所接受。因此，《暂行条例》通过列举明确外延的方式来确定不动产的概念。《暂行条例》第二条规定，本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。

明确了不动产登记的稳定连续性

　　稳定连续原则主要有几个方面：一是从保障不动产权利的角度出发，要求建立不动产统一登记制度后，不影响权利人行使权利。《暂行条例》中关于“不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响”的规定就是稳定连续原则的具体体现。同时，《暂行条例》第三十三条还规定：“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”二是从行政管理角度出发，国家建立不动产统一登记制度，整合不动产登记职责，不影响各部门继续行使其权属管理、交易管理等法定职责，仅仅是将不动产登记职责整合到一个部门。

梳理了不动产权利体系

　　按照物权法定原则，除了《物权法》规定了不动产物权之外，各专门法也分别规定了土地、房屋、森林、草原、海域等不动产权利。但是目前涉及不动产的各专门法律，对各自所涉及的不动产权利所作的规定，与《物权法》所规定的权利种类并不完全一致，存在着名称、内涵不一致的现象。如《土地管理法》的土地使用权其实包含了《物权法》所规定的“土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权”，《物权法》所规定的土地承包经营权的客体除了包括实行承包经营的耕地之外，还包括实行承包经营的“四荒地”、林地、草原以及水域、滩涂等。为此，《暂行条例》第五条对相关法律中明确的不动产权利种类进行了归并，并通过列举的方法明确了需要登记的不动产权利种类。

确定了不动产统一登记机构

　　整合不动产登记职责、统一不动产登记机构是不动产统一登记的基础。按照国务院机构改革和职能转变方案以及中央编办关于整合不动产登记职责的通知精神，《暂行条例》第六条规定了不动产统一登记的机构，即国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。同时，按照中央编办关于“在坚持中央统一监督指导的前提下，支持地方结合本地区实际，将不动产登记职责统一到一个部门”的要求，《暂行条例》第六条第二款明确县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。

规定了不动产登记单元

　　不动产登记单元是《暂行条例》起草的一个重点问题。以前在分部门登记的模式下，不同的不动产登记单元是不同的，比如土地以宗地为登记单元，房屋以幢套层间为登记单元，海域则以宗海为登记单元。在实行不动产统一登记制度后如何确定不动产登记单元，经反复研究后，《暂行条例》最终以原则性概括不动产登记单元，即不动产以不动产单元为基本单位进行登记。登记单元必须综合考虑各类不动产的空间物理特征和其组合情况。不动产登记单元则是由这些不动产权属界限封闭范围所形成的独立空间，具体的界定标准和编码规则下一步将进行细化。

明确了不动产依申请登记原则

　　关于不动产登记的申请，《暂行条例》依据《物权法》的规定，采取的是依申请登记原则。《暂行条例》第十四条对当事人双方共同申请和当事人单方申请的情形做了规定。对于采用依申请登记原则还是强制登记原则，主要涉及不动产登记的启动及效力问题。

　　从登记效力方面看，国外基本有两种立法体例：一种是登记生效主义；另一种是登记对抗主义。所谓登记生效主义，即登记决定不动产物权的设立、变更、转让和消灭是否生效，亦即不动产物权的各项变动都必须登记，不登记者不生效。这种体例为德国、我国台湾地区所采纳。按照这种体例，不动产物权的各种变动不仅需要当事人的法律行为，还需要登记，法律行为和登记的双重法律事实决定不动产物权变动的效力。登记对抗主义，即不动产物权的设立、变更、转让和消灭的效力，仅仅以当事人的法律行为作为生效的充分必要条件，登记与否不决定物权变动的效力。但是为交易安全考虑，法律规定，不经登记的不动产物权不得对抗第三人。

　　根据《物权法》第9条的规定，我国实行的是登记生效为原则，以登记对抗为例外，同时第28条至第30条，规定了三种不登记即可发生物权效力的行为。就需要登记的不动产权利种类来说，《物权法》对土地承包经营权、地役权明确规定的是登记对抗，对于其他不动产权利都是登记生效。

　　《暂行条例》根据《物权法》的有关规定，没有要求对不动产权利进行强制登记。但如果权利人不登记，其不动产交易安全将受到严重影响，也容易发生权属纠纷。因此，条例重点从保护权利人物权的角度作了依申请登记的制度安排。随着制度的不断完善，登记机构的不断健全，不动产登记的重要意义就会不断地被权利人所认知，在自愿的基础上，营造权利人主动申请不动产登记的良好制度环境。