类别：A
签发人：薛建兴

陕自然资函〔2019〕117号

裴成荣代表：

您提出的《关于推动特色小镇集体经营性建设用地入市的对策建议》收悉，现答复如下：

首先，感谢您对我省自然资源工作的大力支持和关心，您对集体经营性建设用地入市政策的深度研究值得我们借鉴和学习。

其次，给您介绍一下我省高陵区农村土地制度改革三项试点工作的相关情况。

农村土地制度改革三项试点，是全国人大修改《中华人民共和国土地管理法》的基础，也是维护农民合法权益、激活三农活力、推动乡村振兴的前提。我省高陵区被确定为陕西省唯一、全国十五个农村宅基地制度改革试点地区之一，2015年7月正式启动。2016年9月,按照中央部署,统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点。2017年12月经全国人大常委会授权后，在农村土地制度改革延长一年的同时，三项试点工作在全国33个试点单位全覆盖推进实施。2018年12月全国人大常委会又根据修法的需要，决定试点再延长到2019年底。

农村土地制度改革三项试点工作开展四年来，在省委省政府的正确领导下，省、市、区国土部门坚决贯彻落实党的十八大、十九大和中央71号文件关于农村土地制度改革有关精神，坚持问题导向和底线思维，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以健全农村土地征收、集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度为目标，始终把实现好、维护好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚，农村土地制度改革三项试点审慎稳妥推进，取得了积极成效。

一、打牢试点基础，确保改革成效

组织开展农村宅基地、集体经营性建设用地调查，全面掌握每一宗土地的权属、界限、面积、用途和位置等情况。经调查，高陵全区村庄占地面积61312.14亩，宅基地占地面积29613.6亩，户均0.51亩；有集体经营性建设用地7678.65亩，符合入市条件的有264宗、1547.23亩，摸清了宅基地超占多占、一户多宅、闲置等具体情况。宅基地使用权发证率98%，发放不动产权证书3123本。

二、编制完善规划，优化用地结构

按照“多规合一”的要求，全域开展城市规划区外全部33个村的村级土地利用规划和村庄规划的编制，通过确实权、颁铁证、编规划，为全面开展三项试点提供了坚强的保障。

三、健全制度体系，贯穿改革全程

始终把对制度的提升和完善贯穿改革全过程，制定了试点期间宅基地管理试行办法和审批管理、有偿使用、有偿退出、用益物权流转、自愿进社区居住、农房财产权抵押贷款的“1+6制度”；农村集体经营性建设用地入市管理、入市操作流程等10项试点制度；出台了缩小土地征收范围、集体经济组织内部土地收益分配使用监督管理等6项土地征收试点制度，制定了土地征收目录，同步制定了13个辅助制度，构建了对大城市郊区农村土地管理具有示范带动作用、可复制、能推广、利修法的制度体系。

四、以“兼顾各方利益、壮大集体经济、构建流转机制”为关键，推进集体经营性建设用地入市改革

紧紧围绕“同权同价、流转顺畅、收益共享”的总体要求，深入研究“兼顾各方利益、壮大集体经济、构建流转机制”三个关键环节。通过“确权到组”解决了“地从何来”；通过“搭设平台”回答了“谁来入市”；通过“内部调征”理顺了“如何入市”；通过“多级分配”、“阶梯收取”兼顾了各方利益，实现了集体经济的壮大，有力推动了高陵区集体经营性建设用地入市制度改革试点。完成集体经营性建设用地入市20宗，总面积224.84亩，成交总价款6885.63万元，村民人均分配收益1460-5000元。

五、集体经营性建设用地入市试点取得的制度性成果

在集体经营性建设用地入市试点改革实践中，紧紧围绕“同权同价、流转顺畅、收益共享”的改革目标，按照中办国办《意见》和国土部《细则》总体要求，深入研究“兼顾各方利益、壮大集体经济、构建流转机制”三个关键环节，确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利（国家和集体）、坚守四条底线（土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损、粮食生产能力不减弱）、遵循四项工作原则（政府立制、群众议事、市场定价、收益共享）”的改革路径，构建了“五办法、一意见、一规定、一细则、一流程”的政策体系，明确了集体经营性建设用地入市中“谁来入市、地从何来、如何入市、钱怎么分”的核心问题，取得了如下制度性成果。

（一）维护农民主体地位，明确集体经济组织合作社为入市主体

农村集体经营性建设用地入市实质是农村集体产权如何进行市场化改革的问题，集体土地所有权的根本归属是全体村民或村民小组成员，入市的主体应该是全体村民参与的，有法人资格和资产账户的具有独立民事能力的企业法人。

（二）围绕“同权同价”，建立城乡一体的地价体系和入市评估制度

试点以来，加快构建城乡统一的建设用地市场，《西安市高陵区农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》，对入市土地进行了“赋能”和“定价”，明确入市集体经营性建设用地使用权的占有、使用、收益和处分权能，引入专业的中介机构评估，报国土资源部门备案。同时又赋予了集体经济组织适当的地价决策权，集体经济组织可根据评估价适当加价或减价确定起始价，但最低不得低于评估价的80%。

（三）坚持收益均衡共享，建立了“多级分配”、“阶梯收取”的收益分配机制

在改革中高陵始终以“兼顾各方利益、壮大集体经济、构建流转机制”为关键，建立了“多级分配”、“阶梯收取”的收益分配机制，兼顾了各方利益，支持了集体经济发展。

（四）服务乡村振兴，明确集体经营性建设用地入市方向

在试点实践中，高陵区明确了集体经营性建设用地入市方向应主要服务于乡村振兴战略，重点用于乡村旅游、田园综合体、新农村建设、特色小镇、美丽乡村以及农村人居环境改造等建设。决定短期内不宜把集体经营性建设用地入市作为满足城市建设用地发展需求的补充，同时也不宜依赖入市保障工业经济发展。而把乡村振兴战略实施过程中的乡村旅游、田园综合体、新农村建设、特色小镇、美丽乡村列为集体建设用地入市重点考虑的方向。

六、取得的主要成效

（一）增加了农民收入，增强了农民群众获得感。通过集体经营性建设用地入市，农民集体获得的入市收益与国家取得的土地增值收益调节金的比值为2.68∶1，通过集体土地入市实现了还利于民，增强了农民的获得感。再者，集体经营性建设用地在使用权出让期满后，土地仍是集体的，村民所依托土地所有权未改变，稳定了民心，尤其是部分乡愁情结浓厚的老年人，规避了因征地拆迁而造成农民安全感缺失的问题。

（二）推动了乡村振兴，破解了乡村振兴中“人、财、地”的问题。目前各地在乡村振兴战略的实施过程中，最突出的问题是“人、财、地”的问题。集体经营性建设用地入市首先可以顺利解决乡村振兴战略中“地从哪里来”的问题，从而吸引工商资本进入农村产业中，解决“财”的问题，促进农村“产业”振兴。农民一方面可以获得入市保底的收益分红，另一方面可以在村内就业，实现由农民向农业产业工人转变，提升农村“人气”，同时，工商资本的进入带来了先进的管理技术和人才，带来了文明的生活理念，在推进农村经济建设的同时，提高了农村的乡风文明程度，推动乡村战略实施。

（三）加快了城乡统一建设用地市场建设进程，奠定了实现“同权同价、同等入市”目标的基础。建立了覆盖全域的城乡一体基准地价体系，实现了与国有建设用地“统一的地价体系、统一的交易规则、统一的登记管理、统一的服务监管”。

（四）显化了集体土地资产，提升了土地利用与保护水平。高陵区的集体建设用地入市有就地入市和调整入市两种形式。就地入市主要解决了已有使用者、确实难以收回的集体经营性建设用地使用问题，使得农村集体经营性建设用地流转民主化、公开化、规范化，防止集体资产流失，显化土地价值，确保村民收益，保护集体土地权益。而对于布局分散，闲置、粗放利用的农村集体建设用地通过异地调整入市的方式，优化了农村集体经营性建设用地格局，有效促进了农村集体经营性建设用地向各级产业平台集聚，盘活了农村土地资产。

再次，您对农村集体经营性建设用地入市存在的问题和建议，尤其是“夯实工作基础、创新入市模式、实现多规合一、严格用途管控、完善入市制度”等都比较符合我省试点工作实际，很有针对性和可操作性，我们在试点工作中也是这样做的，成效比较显著。

限于此次试点是全国人大常委会赋予的“在规定期限并严格限制在试点区域内开展改革试点”授权，我省只能在高陵区范围内、并在今年年底前结束改革试点工作，所以您提出的面向西安市围绕特色小镇建设实施集体经营性建设用地入市的建议现在条件还不成熟，待国家根据33个试点工作单位试点成果完成土地修法工作，新的《中华人民共和国土地管理法》颁布后，按照相关法律法规统一实施。

再次感谢您对我省自然资源工作的关心和支持。

陕西省自然资源厅

2019年5月27日

（联系人：张雄德，电话：029—89546018）

公开类型：主动公开