摘 要

陕西省安康市白河县仓上镇全域土地综合整治试点是自然资源部2021年部署的乡镇全域土地综合整治试点。试点坚持规划引领，将天宝等3个村作为首批“多规合一”实用性村庄规划编制试点村，根据规划准确定位村庄未来发展方向；统筹推进试点项目区域低效林草地和园地整理、废旧农村宅基地腾退复垦，进行全域土地资源整合，实现土地提质增效；发挥全域土地整治试点省级奖补资金杠杆作用，撬动各涉农项目资金整合。通过“山上建园区、山下建社区、农民变工人”的全域土地综合整治模式，有效改善了陕南土石山区农业生产条件，提高了耕地质量；改变了农村居住面貌，提高了生活质量；拓宽了农民增收渠道，增加了群众收入。

一、案例背景

（一）基本情况

试点项目位于陕西省安康市白河县仓上镇。白河县地处安康东部，南依巴山、北临汉江，东、南、北三面与湖北省十堰市接壤，总面积1453平方公里，辖11镇113个行政村（社区），总人口21万。全县现有耕地19.1万亩，永久基本农田11.7万亩，是国家重点生态功能区县、南水北调中线工程水源涵养区、国家乡村振兴重点帮扶县。从20世纪70年代开始，县委、县政府带领全县人民坚持修田造地20多年，在陕南率先实现人均一亩基本农田。1991年，全国贫困山区扶贫开发经验交流会议在白河召开。

白河在长期治山创业实践中，形成了领导苦抓、干部苦帮、群众苦干的“三苦”精神。近年来，该县坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧扣高质量发展这一主题，坚持规划引领，科学统筹划定“三区三线”，编制镇级国土空间规划和实用性“多规合一”村庄规划。为有效破解在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题，白河县结合县域经济社会发展状况和自然资源禀赋特点，以科学合理规划为前提，将白河县仓上镇天宝村、槐坪村和仓坪村3个行政村确定为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复。

（二）存在的空间问题

仓上镇地处白河县中后山，境内山势险峻挺拔，溪流纵横交错，自然资源丰富，生态环境优美。天宝村是集农牧业产业园区、旅游观光、农旅融合为一体的综合型旅游景区，是县首例国家4A级旅游景区。

但受规划区地理条件限制，天宝村旅游景区景点小而分散，未形成规模，且规划区内园区和园区内旅游项目主要集中在天宝村三组核心区，不能形成整体形象和品牌，新民宿、配套设施及公共服务设施等建设用地指标紧张；仓上镇槐坪村九组的秦氏生态农业产业园，主要以养殖业、苗木花卉种植、园林绿化及农产品加工为主，受当地地形地貌影响，木瓜苗木种植区地表杂草丛生，田块较为细碎、未成规模，灌溉设施不够完善；仓坪村是仓上镇中草药艾草种植加工核心区，种植田块分布零散、配套设施欠缺、产量低下。裴家河两侧中小企业沿道路零散分布，用地较为粗放，且企业发展建设用地指标紧张。为此，实施天宝村、槐坪村、仓坪村3个行政村全空间、全域、全要素、全类型的土地综合整治项目迫在眉睫。

（三）试点目标任务及总体安排

通过建设用地整理项目的实施，有效解决仓上镇天宝村等3个村467户268.9亩旧宅基地闲置废弃造成的“一户多宅、土地闲置浪费”现象。原有居民搬迁至集中安置点，农村居民住房条件、生产、生活条件和生态环境质量显著提高，人居环境得到极大改善。农村废旧宅基地的减少，与城镇建设用地的增加相挂钩，既能解决试点区域内天宝村4A旅游景区民宿、配套设施及公共服务设施等用地指标需求，也能为仓上镇天宝村等3个村全域土地整治项目的实施提供资金支持。

通过农用地整理项目的实施，实现试点区域内农作物种植面积规模化，完善试点区域农田水利及田间道路等基础设施，提质改造耕地面积1288亩，将整治后的连片、集中耕地划入永久基本农田保护区，增加天宝村、槐坪村、仓坪村耕地面积，促进槐坪村木瓜、仓坪村艾草种植面积规模化，完善种植区域内灌排基础设施及田间道路建设，提升种植质量与产量，增加农民收入，为农村剩余劳动力提供就业机会，助力脱贫攻坚，推进乡村振兴。通过全域土地综合整治试点，解决农村住宅与畜禽圈舍混杂、垃圾散放、生活污水等问题，完善村庄基础设施建设，改善村民人居环境。同时，恢复废旧宅基地复垦土地的功能，有效遏止植被退化，防止水土流失和环境污染，改善区域环境。

二、主要做法

（一）坚持规划引领，精准发展定位

在试点工作中，白河县始终坚持规划引领，将天宝等3个村作为首批“多规合一”实用性村庄规划编制试点村，根据规划准确定位发展方向。规划编制中，在天宝村原有规划布局的基础上，确定了试点区域耕地和永久基本农田保护、基础设施和基本公共服务布局、村庄发展及农村住房布局、产业发展空间布局、历史文化传承与保护、生态保护修复等6大规划目标，将项目区土地利用功能总体划分为高效农业种植区、梯彩田园文化体验区、人居环境聚集提升区、生态景观区及特色村庄发展保护区5类功能分区。同时，以“减量、集聚、整合、提升”的理念，按照“精准定位、突出特色”的要求，将天宝村定位为特色保护类村庄，将其打造为全国青少年教育研学基地、陕西“醉美”4A级旅游胜地、陕西康养度假旅居目的地；将槐坪村定位为集现代农业种植、特色产业发展、农业休闲旅游为一体的聚集提升类村庄，着力打造“乡村生态休闲、民俗文化体验、家庭休闲度假、康体娱乐运动”的一站式乡村生活体验地；将仓坪村定位为文明工业生态宜居村庄，着力打造新型生态循环工业园区、镇域综合服务基地、“互联网+”全域电商平台。

（二）整合全域资源，实现提质增效

一是紧紧围绕村庄规划实施农用地整理项目，统筹推进试点项目区域低效林草地和园地整理、现有耕地提质改造等，总规模约1288亩，新增耕地65.6亩，既提高了整治区域内耕地质量等级、增加了耕地面积，又有效改善了试点区域农业生产条件，为村庄规划落实奠定了坚实基础。二是实施建设用地整理项目，由县政府投资2969万元，对3个试点村因陕南避灾搬迁和易地扶贫搬迁后形成的237户163个废弃旧宅基地斑块进行拆除复垦，实现城乡建设用地增减挂钩节余指标268.9亩，优化了用地结构布局，大大提升了节约集约用地水平，为试点区域天宝村梯彩现代农园、槐坪村木瓜产业园及仓坪村中草药艾草加工产业园等一批乡村振兴产业发展项目建设提供了用地保障。

（三）发挥杠杆作用，撬动资金整合

为统筹实现试点项目区生态保护修复、村庄发展和住房布局、历史文化传承与保护、基础设施和基本公共服务布局等规划目标，白河县以仓上镇全域土地综合整治试点为契机，有效整合自然资源、水利、交通、住建、文广、农业农村、乡村振兴、人社等各部门资金资源力量，多渠道筹集资金超1.3亿元实施天宝水库、产业道路、观光步道、停车场、公厕改造、排水排污管网、“三苦精神”纪念馆、“无土栽培”标准化厂房、农村职业教育实训基地、沼气工程、梯彩农田、4A景区游客中心、民宿群、养殖项目等一大批重点建设项目。

同时，积极引导民营工商资本投资参与高标准农田、耕地提质改造、撂荒地整治等项目建设，实现了项目建设和区域村庄有序发展的高度融合，“多规合一”实用性村庄规划设定的近期发展目标正在逐步实现。

（四）创新发展路径，打造“天宝模式”

近年来，白河县将天宝村等3个村作为改革试点，把山上群众整体搬迁到山下建立社区集中居住，把山上土地流转入股给企业建立产业园区，坚持山上山下同篇谋划，社区园区同步推进，实现了产业发展加速、搬迁推进加快、移民稳定增收、社区管理有序的良好局面，形成了山上建园区、山下建社区、社区办工厂、农民变工人的“天宝模式”。该模式有效破解了“产业如何发展、土地要素怎么保障、项目资金从哪里来”三大难题，实现了“农民家庭发展”“农村面貌变化”与“农业产业升级”的“三跨越”，为持续深入推进新时代乡村振兴探索出了新路径。

三、取得成效

（一）改善农业生产条件，提高耕地质量

通过农用地整理，统筹推进试点项目区域低效林草地和园地整理、现有耕地提质改造，完成农用地整理1288亩，实现新增耕地65.6亩，新增耕地率5.08%；通过建设用地整理，对3个试点村476户旧宅基地进行拆除复垦，完成仓上镇天宝村等3个村城乡建设用地增减挂钩项目420.4亩，实现新增耕地320.7亩。

项目实施后，区域内部形成田成片、路相通、林成行、渠成网的生产布局模式。通过项目的实施，将项目区打造成为白河县一、 二、三产业融合发展的田园综合体。目前，园区以养殖和苗木为主，包括年出栏5000头的养猪场、养殖3万只乌鸡的林下养殖基地、种植20万株木瓜的千亩小杂粮基地、10万株美国三红紫薇、200亩采摘果园、300亩牡丹，同时种植了茶叶、油葵等经济作物。景区依据特色保护类村庄定位，围绕特色农业发展乡村旅游业，形成了集旅游观光、乡村民宿、农家餐饮、休闲娱乐为一体的特色旅游产业链，推动旅游产业收入连年增加。

近年来，天宝园区先后被认定省级现代农业园区、省级休闲农业示范点、省级水利风景区园区，国家级水土保持科技示范园区、中国美丽休闲乡村、国家AAAA级旅游景区。

仓上镇天宝村整治前（上）后（下）

（二）改变农村居住面貌，提高生活质量

为转移安置项目园区群众，仓上镇政府引导镇域内社会资本白河县兴达公司利用易地扶贫搬迁政策契机，在裴家村二组建设一个“功能齐全、环境优美、生态宜居、管理有序”的农村社区，对搬迁群众进行集中安置。集中安置社区由政府负责总体规划，配套建设社区综合服务中心、学校、幼儿园、路桥、水电、排污、硬化、亮化、通讯等功能齐全的现代化社区，有效解决了搬迁群众的居住和生活休闲问题。同时，对搬迁后的旧房，一部分通过旧宅基地腾退为耕地，增加耕地面积，并利用城乡建设用地增减挂钩政策，将结余指标进行流转，流转收益用于乡村振兴；另一部分通过重新修整，作为民宿住房对外营业增加收入。

社区建立了“社区管理房和人，原籍管理地和林”的机制，落实管理义务，以“人”为主的服务事项归社区管理，以“地”为主的服务事项归天宝村管理。将新建的社区隶属镇党委、政府直接管理。社区成立党支部、居委会、监委会三套领导班子和社区物业公司，坚持以社区服务中心为阵地，以满足群众生产生活需求为导向，以解决社区群众的现实问题为目的，为其提供教育培训、信息咨询、生产生活、医疗健康、证件代办、文体休闲、矛盾调处等各项管理服务，提升了居民的生活水平和生活质量。

山上分散居民点

山下安置社区

（三）拓宽农民增收渠道，增加群众收入

白河县在天宝村，通过土地入股分红、社区工厂和园区务工等方式，解决了土地流转后搬迁群众的就业和增收问题。在槐坪村建设工业集中区，通过发展社区工厂，新建1万平方米标准化厂房，与8家工业企业签订入住协议，有效解决了搬迁户家庭中未就业剩余劳动力问题。

目前，天宝等3个村700余人在园区务工就业，农民入股土地近300亩，务工人员月均工资2500元，最高的达6000元，人均纯收入由原来的3268元，增长到2023年的17069元，老百姓的“钱袋子”真正地鼓起来。老百姓形象地说：“我们白天是农民，晚上是居民”，土地集约发展真正改变了群众的生产生活状况。

搬迁群众在上山园区务工

搬迁群众在社区工厂上班

四、适用条件和推广前景

（一）适用条件

通过实施土地流转，将土地集中流转到企业或能人大户手中，便于集中统一经营，有利于形成农业产业市场化、专业化、规模化，从而助推农业发展的现代化，适用于解决传统农业的发展问题。土石山区群众基础差，产业投入不足，缺乏产业发展后劲。通过工商资本与农业资源的融合，解决了农业产业发展的资本投入问题，适用于解决产业发展资金短缺的问题。

（二）推广前景

白河县仓上镇全域土地综合整治试点按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，整合力量、集中资金，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局，实施全要素综合整治，其“山上建园区、山下建社区、农民变工人”的现代化农业发展新模式给当前土石山区的发展带来了思考和借鉴，这种模式实现了群众进村入镇与产业配套，工商资本与农业资源融合，项目建设与企业经营对接，有效地解决了民生民计问题，破解了“钱从哪里来、人往哪里去、土地怎么办”三大难题，这种模式对于山区推进现代农业发展具有一定的参考意义。

（陕西省自然资源厅推荐）