“城阙辅三秦，风烟望五津”，在唐代诗人王勃的笔下，平坦的关中平原护卫着长安城。南倚秦岭，北界北山，西起宝鸡峡，东至潼关，黄河的支流渭河横穿而过，使得长约360公里的关中平原自古以来就风调雨顺，农业发达，成为承载着中华文化发祥地的“八百里秦川”。

图为秦岭地区俯瞰图。 陕西省三调办供图

2017年11月，陕西省第三次全国国土调查工作启动以来，关中平原这块约占全省土地总面积19%的地区，共有宝鸡市岐山县、咸阳市长武县和渭南市白水县三个地区成为国家先行示范县，区域内有山水林田湖草等诸多自然资源要素，包括耕地、种植园、商业服务业、交通运输等多种地类，成为切实摸清全省自然资源家底的试点区域。

一年多来，岐山、长武和白水先后完成外业调查工作，对国家下发的19438个图斑进行调查取证和举证。记者日前实地走访了这三个“三调”先行县，探寻国土调查的一块块图斑，如何逐步与建立三维国土空间相关联，并形成一张底板、一个平台和一套数据的自然资源统一管理综合监理平台。

427个行政村：全面摸清土地现状

2018年12月27日，陕西省多地迎来入冬后的首场降雪，记者跟随陕西省第三次全国国土调查领导小组办公室（简称“陕西省三调办”）从西安市出发，向西北驱车140公里，前往宝鸡市岐山县。

途中，陕西省三调办副主任苏永茂向记者介绍陕西“三调”工作在三个先行县内的具体落实方式：以所有权确定的村组界为初始界，结合撤乡并镇及撤村合村资料，予以更新，形成最新的行政区，将农村集体土地所有权调查成果、农村集体建设用地使用权调查成果及城镇地籍调查成果中的宗地按照不同的权利人，以此来确定图斑的权属性质和地类。

记者一行抵达岐山县时，正值该县“三调”外业调查的最后一天。在岐山县三调办，承担技术支持的陕西秦泰工程勘察设计有限公司工程师，用平板电脑向记者展示了全县各个行政村的地形地类图像：“你看，把遥感图像放大后，能够看到每个村子的土地现状和建筑图像，‘红星’代表重要的区域，‘黄三角’是相对重要区域，其他的色块是普通区域。”

岐山县位于关中平原西部，地形地貌复杂，平原、山脉和川地分别占县域国土面积的50%、38%和12%，使得101个行政村内山水林田多种资源并存。岐山县国土资源局副局长曹长明说：“我们县土地面积是128.38亩，耕地占49.2%、林地占31.8%、城镇村和工矿用地是10.5%，剩余是草地和其他土地。”在每个行政村的底图上，岐山县采用统一的标注标准。截至目前，岐山县已完成全县8个镇88个行政村119.38万亩面积的外业调查，占全县土地总面积的93%。

与岐山县同纬度的咸阳市长武县，地处渭北黄土高原沟壑区，南、西、北分别与甘肃省接壤，是古丝绸之路的重要驿站，素有“三秦屏障”“秦陇门户”之称。两省交界的特殊地理位置，使得“三调”过程中长武县县级行政界线的调查要解决“飞地”，特别是“飞出地”的测量问题。

“飞地”是指位于甲行政区境内而隶属于乙行政区的土地，对甲来说是“飞入地”，对乙而言则是“飞出地”。以长武县高家山村为例，“二调”时该村被划分到甘肃省境内，十年间未曾被纳入长武县的行政版图。但在“三调”使用的最新行政区划图中，该村又重新回归，使得长武县真实的权属面积得到了更新和确认。

“造成高家村这种‘飞出地’情况的根本原因，是影像比例尺的问题。”陕西省三调办专家组成员、西北大学资环学院退休教授张友顺向记者解释道：“‘二调’中农村土地调查的比例尺以1∶1万为主，而‘三调’则的比例尺更加精细，要求农村土地利用现状调查不低于1∶5000，边界更加清晰，就会产生‘飞出地’。”

负责长武县“三调”技术工作的陕西地矿区研院有限公司3S国土勘测规划院副院长李沛告诉记者，他们采用无人机航空摄影测量技术，获取“飞出地”和县城规划区高分辨率正射影像，为“飞出地”土地权属界线、土地地类调查和城镇内部细化调查提供了依据。此外，该县还通过倾斜摄影测量技术获取城区实景三维模型，分别完成132个行政村城镇地籍更新调查4785户、更新测量4364户，为土地精细化管理提供了坚实基础。

在白水县，194个行政村的外业调查也即将收官，白水县国土资源局相关负责人说：“下一步，我们将持续推进组织技术单位招投标工作，推动‘三调’工作的进度。”

19438个图斑：有效核查地形地类

“大地如麟甲，黄河如盘龙。”这是2018年最新的卫星遥感影像呈现的关中平原壮美景象。

“三调”启动之初，我国根据第二次土地调查及年度变更调查的成果，下发各省调查底图，并提取影像与数据库地类不一致的图斑，各省在此基础上开展实地调查和举证工作。

根据国家要求，“三调”图斑地类、范围等需符合全县分辨率优于1米的遥感影像特征，国家提取得不一致图斑则需实地调查并拍照举证。“国家下发的图斑必须与实际调查结果相叠加，才能正常使用。”苏永茂告诉记者。

在长武县，国家提取的5612个图斑与实地判读不一致的为1348个，其中，老旧宅基地、窑洞、地坑窑等树木覆盖较密集。该县将所有一致的图斑统一以表格的形式呈现，宇家山村的一块图斑，在外业判读地类时被认定为0103（旱地），但在实际内业解读时，则改为果园。

“这些四位数的编码背后，是省、市、县三级经济发展的最基本的组成部分。”苏永茂告诉记者，在指导先行县开展工作的过程中，地类的认定必须做到真实、有效。苏永茂说：“以‘草地’为例，0401代表着天然牧草地，一旦认定，其所在地块就不能以草地的形式转换为耕地，就无法以此实现占补平衡。”

岐山县蔡家坡经济开发区聚集了包括陕汽集团在内的多个著名工业企业，也是该县唯一一个省级经济技术开发区。曹长明告诉记者，蔡家坡是试点县中的“试点”，为了确保调查的精准性，岐山县在国家影像图未下发前，就结合建制镇区特点和变化量，自行采用无人机航拍大比例尺最新现状影像图进行绘制。

曹长明说：“我们在蔡家坡经开区投入2驾无人机，布置23个像控点，飞行高度平均为800米，对76平方公里的国土空间进行拍摄，地毯式地向前推进自然资源地类现状调查。”结合航飞的内部大比例尺影像图，岐山县重点对开发区范围线内不符合城镇建设规划、不符合产业发展要求的旧城镇、旧厂矿、旧村庄看展细化调查，为提高土地资源节约集约利用水平奠定基础。

从2018年11月7日开始，岐山县全面在国家下发的6758个图斑的基础上开始外业作业，该县国土资源局一名外业调查员告诉记者，“我们会先后搜集了20多种资料，逐地块、逐图斑的对照不同地类的属性变化情况，进行地类认定。”针对现场无法判断的地类，会实时上报。

在岐山县“三调”办公室的展示台上，问题图斑会以彩色的影像图来呈现：“外业实地调查为刚刚种植的核桃树苗，已成规模，原地类为水浇地，外业判定为0201（果园类），如何归类？”下附标准答案：在变更库中该图斑部分为可调整果园，其他为水浇地，套和基本农田。该图斑不在基本农田内部，原水浇地部分仍按耕地调查，标注园木属性。

苏永茂说：“陕西省通过三个先行县在‘三调’工作中凸显的特点，主要体现在满足国家统一的要求之外，分别按照省情、市情和县情制定了各具特点的专项调查上。”

白水县共有国家图斑7068个，重点涉及林地与草地等其他农用地交叉布局，在“二调”中，这部分的地类数据与其他部门统计结果差距过大，在实际工作对项目建设单位造成诸多不便。因此白水县国土资源局协调林业、农业等相关部门派专人组成调查队伍，根据国家下发影像，在内业解译的基础上，深入实地逐宗调查，进一步明确现状地类，避免数出多门现象的发生，确保调查成果真实有效。

“我们将现状数据库与土地利用总体规划数据库相叠加，分析并设字段标注全县每一图斑的土地用途分区代码及相应的管制分区代码。这样可以任意查询每一图斑的规划属性，比如：图斑是否符合规划，是否压占基本农田，是否在禁止建设区等。”白水县国土资源局相关负责人向记者介绍，这样可以使国土管理工作更加高效、便捷，以更好地服务于县域经济发展。

32年：科技助力三维国土空间建构

上世纪80年代中期，陕西省开始“一调”工作时，张顺友就作为专家组成员参与其中，他亲眼见证了陕西省的国土调查工作一步步完善和优化的全过程：从1986年开始，一批“搞农业经济”的学者们靠着手工图纸的方式，花了8年时间完成了三秦大地的外业调查。“到了‘二调’时期，有了遥感图像，前后仅用3年，就完成了外业调查。”张顺友说，“尽管有了技术的帮助，但是陕北、陕南的分辨率依然很低，耕地、林地和居民区依然无法从图斑中判别。”

“现在的‘三调’，科技含量越来越高，采用的是‘互联网﹢举证’，我们关注的也不再仅仅是判别，而是要与国家有关自然资源的各项政策相结合。”张顺友向记者举例说：“比如，影像判定某块地是建设用地，但实际是农业设施用地，举证的结果直接关系着是否严格控制非法占用耕地。”

“在‘三调’的推动过程中，我们与长安大学、陕西地质调查院、陕西地建等单位通力合作，组建了三调技术专家库，借助专业的技术力量，举办业务培训18场，为2433名工作人员颁发合格证书。同时，在调查工作中，还应用了‘互联网﹢’、云计算、遥感影像及‘3S’一体化外业调查等现代高科技手段。”陕西省自然资源厅副厅长、省三调办主任卢勇告诉记者，这些都将为最终形成三维国土空间提供专业的技术支撑。

“在高分辨率遥感影像的基础上，我们制作了正射影像图、基于影像融合处理技术又制作了城乡一体化调查底图、基于内外业一体化数据采集技术建设土地调查数据库……”苏永茂说，在科技的不断融入中，只需要搭建一个平台，就能实现省、市、县三级国土调查工作的联动，并为最后顺利上报国家统一数据库提供精准、有效的数据。

开局就是决战，起步就是冲刺。截至2018年12月31日，陕西省107个县（区）已全部领取了调查影像数据，落实了三调工作经费。6个市（区）、88个县（区）已确定中标单位，在3个国家现行县试点完成后，全省三调工作也转入实质推动阶段。不久的将来，三秦大地的最新样貌将会通过“一张图”得以呈现。（记者：陈琛 王文昭 转载于中国自然资源报）