原文件链接：自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见
近日，《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）印发，明确了深入推进全域土地综合整治工作的总体要求、实施路径、实施内容、实施保障等内容。围绕《意见》主要内容和有关考虑，自然资源部国土空间生态修复司副司长李建中进行了解读。
记者：《意见》出台是基于怎样的背景？
国土空间生态修复司副司长李建中：习近平总书记高度重视土地管理和土地整治工作，在浙江工作期间亲自决策、亲自部署推动“千万工程”，强调要贯穿生态理念，对田、水、路、林、村等进行综合整治。党的十八大以来，习近平总书记先后多次对浙江“千万工程”作出重要指示批示，强调要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标，持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国建设的新篇章。
作为“千万工程”迭代升级的重要平台和抓手，土地整治系统解决钱从哪里来、人往哪里去、地从哪里出的问题。2019年，自然资源部部署开展全域土地综合整治试点，共指导25个省实施了356个以乡镇为单元的试点，并对浙江宁波、广州从化、福建泉州、广西崇爱高速公路沿线和浙江跨乡镇等不同尺度的56个试点进行支持。此外，各地自行开展了892个以乡镇为单元的试点。
截至2023年底，全国1304个试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，在组织模式、规划衔接、实施管理、竣工验收、后期管护、资金保障等方面，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验。
从试点实施成效看，全域土地综合整治在“保护农耕肌理，留住乡韵乡愁；释放发展空间，助力乡村振兴；修复生态基底，提升人居环境；深化制度改革，共享土地红利”等方面发挥了重要作用，已经成为优化空间布局、推进乡村建设、服务乡村全面振兴的重要平台。
为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革的决策部署，在全面总结试点经验基础上，自然资源部出台《意见》，全面推开全域土地综合整治工作，并从总体要求、实施路径、实施内容及要求、实施保障等方面作出安排部署。
记者：如何准确把握全域土地综合整治工作定位与作用？
国土空间生态修复司副司长李建中：国土是生态文明建设的空间载体，土地整治是乡村振兴的重要平台。从国内外经验来看，土地整治在不同时期、不同发展阶段都承载和发挥着不同功能，其内涵也随着经济社会的发展而不断拓展。经过五年试点，全域土地综合整治工作内涵不断丰富，与党中央、国务院关于乡村全面振兴、城乡融合发展的决策部署高度契合，是新时期土地整治工作的新形态。
《意见》对新时期全域土地综合整治工作定位予以明确。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院关于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念，学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。
同时，《意见》充分吸收“千万工程”一些行之有效的做法，结合试点阶段典型经验，提出了全域土地综合整治工作基本工作原则，即“坚持人民至上、共建共享”“坚持规划先行、统筹谋划”“坚持实事求是、量力而行”“坚持立足当下、谋划长远”。
记者：《意见》对全域土地综合整治的实施内容有哪些具体要求？
国土空间生态修复司副司长李建中：在试点阶段，各地将农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复工作作为主要实施内容，构成全域全要素的综合整治任务体系，取得显著成效。同时，各地结合实际情况，对整治任务进行探索丰富，为下阶段工作提供了宝贵经验。当前，国土空间规划体系不断完备、相关政策更加明晰，在总结试点经验基础上，《意见》明确了全域土地综合整治以优化国土空间布局为核心的实施内容，支持各地在保持空间布局总体稳定，确保耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加，城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。
一是推动农用地集中连片整治，规范耕地和永久基本农田调整。聚焦农业现代化发展需要，统筹实施农用地相对集中连片整治、质量提升和生态化改造，推动实现布局优化，并对允许局部优化的具体情形和基本原则、管理要求进行了明确，整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂。
二是实施建设用地整理，有序盘活闲置低效建设用地。聚焦宜居宜业和美乡村建设需要，统筹开展农村零散、闲置、低效建设用地整理盘活，提升土地资源配置资源和节约集约利用水平。整治区域内可将拆旧地块作为一个整体，按照增减挂钩项目相关规定打包审批、统筹实施，产生的指标统筹使用，确有节余的可纳入省级管理平台在省域范围内调剂；按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。
三是保护修复自然生态本底，严守生态保护红线。聚焦美丽乡村建设需要，统筹推进农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，协同推进农村人居环境整治，支持生态保护红线内零星耕地、永久基本农田、建设用地逐步退出并恢复为生态功能用地。
四是充分发挥平台作用，结合实际丰富整治内容。强调因地制宜，注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，传承保护历史文化，发挥资源禀赋优势，强化乡村产业建设导入，鼓励结合全域土地综合整治开展低效用地再开发。
此外，《意见》进一步明确实施整治工作的底线要求。一是切实维护“三区三线”划定成果严肃性。保持“三区三线“总体稳定，确保耕地与永久基本农田面积不减少、质量不降低；同时考虑地方实际情况，规定永久基本农田调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。二是切实保障群众合法权益。坚持农村基本经营制度不动摇，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度，充分满足农民耕种意愿；维护农民宅基地使用权等不动产权利，严禁违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背农民意愿搞大拆大建、强制退出宅基地等，确保群众得到妥善安置，住房有保障；要求站稳人民立场，尊重群众意愿，维护群众权益，接受群众监督，运用好村民议事决策机制；加大群众参与力度，鼓励群众全流程参与整治范围确定、实施方案编制，项目实施、验收和后期管护，争取更多群众的支持和拥护。
记者：《意见》印发后，各地应如何深入开展全域土地综合整治工作？
国土空间生态修复司副司长李建中：各地在深入推进全域土地整治工作中，应以《意见》提出的实施路径为依据，因地制宜探索制度创新，重点把握好以下四个关键环节。
一是“省级总体部署”。坚持“省负总责”，省级自然资源主管部门结合本地实际制定实施意见或管理办法，遵循“上下结合，以下为主”的原则，充分尊重基层和群众意见，稳妥有序开展。
二是“县域统筹谋划”。以县域为统筹单元，综合研判本地区现状问题、发展需求和实施能力，合理划分实施单元，成熟一个、实施一个。在划分实施单元时，原则上应以一个乡镇为实施单元，考虑到资源禀赋、功能互补及小流域等自然地理单元的现实需求，允许条件成熟的地区结合实际探索开展跨乡镇整治。
三是“制定实施方案”。在科学确定整治区域基础上，组织编制实施方案，确定整治目标、任务、项目安排、空间布局和实施时序。从尊重群众意愿考虑，要求先后两次充分征求意见，取得群众支持；从适度简化流程考虑，支持将涉及“三区三线”局部优化、零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案，一并报批；从稳妥有序推开考虑，要求实施方案由省级自然资源主管部门批准。
四是“规范项目实施”。应依法依规开展立项、实施、验收和后期管护等各环节工作。特别考虑到整治中部分土地利用方式发生改变，涉及群众的应稳妥做好权属调整、地籍调查和确权登记工作。
记者：对于全域土地综合整治组织实施有哪些具体举措和部署？
国土空间生态修复司副司长李建中：全域土地综合整治工作涉及面广、内容丰富，高效有力的保障机制对整治工作能否稳妥有序开展至关重要。为此，《意见》从三方面提出具体要求。一是完善工作机制，要求各地按照“省负总责、市级监管、县乡实施”的原则，建立健全工作机制，形成部门工作合力；省级自然资源主管部门要细化各项制度安排，建立全过程监管机制，指导市县依法依规组织实施。二是鼓励多方参与，充分发挥基层群众、专家、智库、土地经营权主体和新型农业经营主体的作用，培育乡村特色产业。三是做好资金统筹，通过财政支持、金融支撑、社会投入、政策驱动等多渠道落实整治工作资金保障，防止形成新的地方隐形债务。
需要说明的是，《意见》印发后，自然资源部已部署的以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治试点可依据本文件，按照省级实施意见或管理办法继续推进。
全域土地综合整治是农村土地制度改革的有力抓手，是自然资源部落实二十届三中全会相关改革部署的重要举措，也是一项政策性强、涉及面广、社会关注度高的系统工程。后续，自然资源部还将召开全域土地综合整治经验交流会议，出台《全域土地综合整治实施指南》，发布一系列典型案例，指导各地用好相关政策工具包，推动全域土地综合整治工作取得实实在在的成效，为和美乡村建设蓄势赋能，进一步增强乡村全面振兴的动力与活力。
