9月14日上午，省政府新闻办举办新闻发布会，邀请省自然资源厅副厅长董普选解读陕西省《关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》、介绍相关工作情况。厅利用处处长闫芬、厅规划局副局长鲁凡、厅管制处副处长程喆现场就有关问题分别回答了记者提问。发布会由省委宣传部新闻发布工作处处长李惠主持。
董普选：
各位媒体朋友，大家上午好！
非常感谢各位媒体朋友长期以来对我省自然资源工作的关心、重视和支持！也非常高兴通过你们向社会各方面介绍我省自然资源系统节约集约用地工作开展情况。近期，省政府办公厅印发了《关于加强节约集约用地促进高质量发展的意见》（以下简称《意见》）。下面，我就《意见》的出台背景、主要内容作简要介绍。
一、出台背景
节约集约利用是高质量发展在自然资源领域最集中的体现，也是当前和今后一个时期的重点和难点工作。党中央、国务院历来高度重视资源节约集约利用工作。2017年5月，习近平总书记在中央政治局第四十一次集体学习时强调：“生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的，要解决这个问题，就必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫”。2020年4月，习近平总书记在陕西调研期间强调：“要采取市场化、法制化手段，坚决淘汰落后产能，为优质产能释放腾出环境容量和生产要素”。深入推进节约集约用地，既是贯彻以习近平总书记重要指示批示精神，转变土地利用方式的顺势之举，也是破解要素保障难题、推动经济高质量发展的主动作为。
土地是生产之要、生存之本、生态之源、自然之基，是最宝贵、最稀缺、最重要的资源要素。省委、省政府高度重视土地管理工作，始终坚持落实最严格的耕地保护制度，深化土地供给侧改革，增强土地资源的综合承载力，促进节约集约高效利用。当前，我省土地利用整体水平还不高，主要体现在三个方面：一是亩均产值偏低。2020年建设用地亩均GDP为18.8万元/亩，在全国属于中等偏下水平，与经济发展水平不匹配。国家级开发区亩均税收41万元，低于全国平均水平。二是利用结构不优。全省工业用地占建设用地的比重仅为7.6%，一些地方新增建设用地指标多数流向那些周期短、见效快的项目，而见效慢、周期长可持续发展的产业项目特别是工业项目却因指标紧缺无法落地。三是节约集约意识不强。一些地方仍然热衷于外延扩张、粗放利用，重批轻管、重新增轻存量的思想认识尚未完全扭转。
省委、省政府对此高度重视，省委书记刘国中在省委经济工作会议上强调：“要素市场化改革，要畅通要素流动渠道，以‘增存挂钩’提高土地利用效率”。省长赵一德在今年政府工作报告中提出：“要推行‘亩均论英雄’，突出单位用地产出、能耗、排放等评价指标，引导资源要素向优势区域、产业、企业集中。”并明确要求研究一个系统方案，打出政策“组合拳”，切实解决土地管理方面的问题，提高土地利用效率。我们按照“立足当前抓突出问题整治，着眼长远建长效管用机制”的思路，起草了《意见》，力求以系统观念统筹解决土地开发利用问题，这也是自然资源部门落实“亩均论英雄”综合改革的具体举措。
二、《意见》主要内容
《意见》共分为总体要求、严格规划计划管控、提升土地利用效率、优化土地要素配置、积极盘活存量土地、建立健全长效机制6个部分共18条。
（一）总体要求。提出了工作思路、基本原则和主要目标。在目标任务中明确了总量任务：到2025年，全省建设用地亩均GDP由“十三五”末的18.8万元／亩提高到23.7万元／亩。同时，我们对省级以上开发区相关指标也提出了要求：到“十四五”末，省级以上开发区综合容积率和工业用地容积率平均水平较“十三五”末提高10%，分别达到1.07和0.88以上；工业用地亩均固定资产投资、亩均收入、亩均税收平均水平年均提高5%，分别达到670万元/亩、840万元/亩、38万元/亩以上。
（二）严格规划计划管控。主要是从土地管理的源头抓起，管住“总开关”，守住“总阀门”。一是用规划引领节约集约。将节约集约用地理念贯穿国土空间规划编制实施全过程，提出建设用地资源向城市化地区特别是城市群、都市圈和中心城市倾斜，使优势地区有更大发展空间。二是用计划倒逼节约集约。明确计划指标优先向土地节约集约利用水平高的区域及亩均效益好的项目倾斜。三是优化布局促进节约集约。提出重点依托省级以上开发区、县域工业集中区等，推进战略性新兴产业、先进制造业、生产性服务业等产业项目在工业产业区块内集中布局，严格控制在园区外安排新增工业用地。
（三）提升土地利用效率。主要从土地开发利用过程管理角度出发，提出了具体的约束条件和创新的工作举措。一是严格项目准入管理。明确要求各地严格执行自然资源开发利用限制和禁止目录、建设用地定额标准和市场准入负面清单，在项目用地保障中不得作出违背有关法律、法规规定或者超出法定权限的承诺，不得设定影响市场公平公正竞争的限制性条件，严禁以招商引资为名违法违规圈占土地。二是推进立体综合开发。鼓励充分利用城市地下空间优先发展轨道交通、综合管廊、公共停车场等市政基础设施和公共服务设施。三是推广节地技术模式。明确在符合国土空间规划和用途管制的前提下，现有工业用地通过技术改造和厂房改造加层等方式提高土地利用率和增加容积率的，不增收土地价款。
（四）优化土地要素配置。主要是推进改革探索，为市县创造性开展工作提供政策依据和路径方向。一是在土地供应方式上创新。推行工业用地弹性年期出让，探索长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式。二是在土地出让制度上创新。积极借鉴东部省份经验，开展工业用地“标准地”供应试点。三是在土地利用方式上创新。明确建立不同产业用地类型合理转换机制，增加混合产业用地供给。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等用途用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务、市政基础设施功能混合。
（五）积极盘活存量土地。主要是坚持问题导向，对当前土地利用存在的突出问题提出解决措施。一是着眼消化批而未供土地和处置闲置土地。在专项行动取得阶段性成效的基础上，认真总结归纳，形成政策规范，一地一策、分类推进，确保到2022年底，我省土地供应全面进入良性循环状态。二是着眼低效用地再开发。编制城镇低效用地再开发专项规划，鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发，同时明确了相关优惠政策。三是着眼促进土地要素流通。加快土地二级市场建设，对制定细则、搭建交易平台等具体措施进行强调，同时对工业用地的分割转让进行了明确，推动土地利用方式更加灵活、便捷。
（六）强化保障措施。主要是建立健全责任、评价、奖惩三项机制。一是在责任机制方面。倡导建立“政府主导、部门协同、公众参与、上下联动”的工作机制，进一步明确了市县政府主体责任。二是在评价机制方面。组织开展以行政辖区为单元的整体评价，以中心城区为对象、以功能区为单元的详细评价和开发区专项评价。三是在奖惩机制方面。明确对获得国务院“自然资源节约集约示范县（区）”表彰的，给予1000亩新增建设用地年度计划指标奖励，节约集约利用评价排名靠前的开发区优先考虑其扩区或升级，排名后三位的提出警告，限期整改，对整改不力的，核减面积或予以降级、撤销。
以上是《意见》的出台背景和主要内容，下一步，我省还将出台探索推进“标准地”改革意见、土地成片开发细则等一系列关于土地节约集约的文件，旨在通过政策“组合拳”，全力推动“亩均论英雄”综合改革。今后的工作中，我们将进一步完善资源要素差别化配置机制，转变资源利用方式，提升用地效率、提高用地效益、释放用地潜能。珍惜和合理利用每一寸土地，用更少的新增建设用地规模，支撑更高质量的经济增长，不断提高我省土地管理利用工作水平，为奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章提供坚实的要素保障。
有关情况介绍到这里，谢谢各位！
李惠：谢谢董厅长的介绍。下面，欢迎大家围绕今天发布会主题提问，提问前请先通报所在的新闻机构。请开始提问。
陕西广播电视台记者：国土空间规划在促进节约集约用地工作中将发挥什么作用？
鲁凡：我来回答这个问题，感谢媒体朋友对自然资源和国土空间规划工作的关注。
关于你刚才提到的问题，目前，我省正在按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，推进各级国土空间规划编制工作。国土空间规划将从空间安全、空间结构、空间效率、空间品质、空间治理五个维度，发挥引领作用，促进土地节约集约高效发展。具体体现在以下两方面：
一是通过在国土空间规划编制过程中划定并落实“三条控制线”。“三条控制线”将统筹生态、生产、生活空间格局，守住资源本底，实现生态空间山清水秀，生产空间集约高效，生活空间宜居适度。特别是在城镇开发边界划定过程中，将综合考虑资源承载能力、人口分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量、限定容量、控制增量、用好存量，合理确定新增建设用地规模，科学划定城镇开发边界，将城镇建设严格限定在开发边界之内，防止城镇“摊大饼”式无序扩张，从而进一步加强土地资源节约集约利用。
二是优化国土空间开发保护格局，提升土地利用率。在四级三类国土空间规划中，从宏观、中观、微观层面落实节约集约理念，促进国土空间利用更加集约高效。落实主体功能区战略，合理规划城市群、都市圈和城镇圈国土空间布局，引导建设用地向城市化地区倾斜，使优势地区有更大发展空间。通过对空间布局、结构、用途、规模、开发强度等指标进行强约束，实现国土空间开发保护格局优化和建设用地的总量控制，从土地资源管理源头统筹兼顾、多措并举促进土地节约集约利用。
国土空间规划将统筹国土空间全要素，体现新阶段、新理念、新格局。谢谢！
陕西日报记者：如何改革计划指标配置方式促进节约集约用地，实现高质量发展？
程喆：感谢你的提问。
为了准确把握新发展阶段，深入贯彻落实新发展理念，加快构建新发展格局，促进全省经济高质量发展，针对各地长期以来在土地利用管理方面存在的重视增量、轻视存量，增量安排与消化存量相互脱节，从而造成各地存在存量规模大，土地闲置浪费等问题，自2020年以来，我省改革年度土地利用计划指标管理方式，坚持计划指标跟着项目走，以真实有效的项目落地作为用地配置计划指标的依据，确保增量安排更精准、更有效，切实保障有效投资需求，促进全省土地节约集约高效开发利用。主要体现在三个方面：
一是实施“增存挂钩”。深化增量安排与消化存量挂钩机制，既算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，依据批而未供和闲置土地处置情况核定配置计划，即对2018年底前和2019年以来批准的批而未供土地，以及对纳入本年度处置任务的闲置土地，按处置完成量的一定比例核算，以此核定年度配置计划总量。充分发挥新增用地计划指标的导向作用，倒逼盘活存量建设用地，推动我省经济社会高质量发展。
二是坚持分类保障。确保计划指标优先保国家重大项目及省政府重大项目中单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，并向土地节约集约利用水平高的区域及亩均效益好的项目倾斜。对纳入国家重大项目清单和省级人民政府重大项目清单的单独选址项目用地，在批准用地时直接配置计划指标由国家应保尽保；对未纳入重点保障的项目用地，以当年各地处置存量土地规模作为核实计划指标的依据，加大存量盘活力度。
三是积极争取支持。主动加强与省发改、交通、水利等部门的沟通协调，按照国家和省级重大项目的有关要求，积极主动做好中央和省上重点项目用地对接，确保将我省更多项目用地纳入国家计划保障范围，争取国家指标支持。
香港经济日报记者：通过刚才的介绍，我们知道全省土地利用效率不高，一些地方还存在土地粗放利用和浪费问题。那么，自然资源部门在提升土地利用效率，促进高质量发展方面有哪些具体举措？
闫芬：谢谢这位记者朋友的提问，这个问题我来回答。
我们结合“亩均论英雄”综合改革，以市场化配置为导向，落实最严格的节约集约用地制度，围绕政策供给、提升效率、盘活存量等重点工作，加强全过程节约集约管理，以节约集约用地促进经济结构、生产方式的转变，推动全省经济社会高质量发展。
一是创新土地供给政策。在供地政策上更加灵活，试点推行“标准地”供应，在完成区域评估的基础上，对出让地块明确亩均固定资产投资、亩均税收、容积率、能耗等标准，企业对标竞地、按标用地，确保企业拿地即开工、投产即高效。鼓励推行工业用地弹性年期出让，新增工业用地出让年期原则上控制在30年以内；探索推行长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式，租赁期限不得超过20年。鼓励产业用地混合利用，同一宗土地兼容两种以上土地用途的，可依据建筑面积占比或功能的重要性确定主用途，并依据主用途确定供应方式。
二是推广节地技术模式。贯彻“空间换地”理念，坚持向空中要高度，向地上要密度，向地下要深度，充分利用城市地下空间优先发展轨道交通、综合管廊、公共停车场等市政基础设施和公共服务设施，构建地上地下全方位立体综合开发格局。鼓励推行“零地技改”，在符合国土空间规划和用途管制的前提下，现有工业用地通过技术改造和厂房改造加层等方式提高土地利用率和增加容积率的，不增收土地价款。大力推动标准化厂房建设，鼓励中小微企业向标准化厂房集中，今后，新建标准化厂房一般不低于3层，容积率不低于1.0。
三是积极盘活存量土地。严格落实“增存挂钩”机制，对批而未供和闲置土地，一地一策，分类推进消化处置。加大“净地”出让力度，从源头上避免产生新的闲置土地。推进城镇低效用地再开发，利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创新创业平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的，可享受继续按原用途使用5年的过渡期政策。搭建土地二级市场的交易平台，提高存量土地资源配置效率，促进土地要素顺畅流通。
推动高质量发展，归根结底就是要紧紧抓住资源要素市场化配置这个“牛鼻子”，以更少的土地投入支撑经济社会高质量发展。通过今后一个时期的努力，力争使我省土地利用方式得到持续转变，土地利用结构得到明显优化，建设用地亩均效益指标有较大的提升。
