各市、县委，各市、县政府，省委和省级国家机关各部门，各人民团体：

党的十八大以来，党中央、国务院对加强耕地保护、提高土地资源节约集约利用水平，维护群众土地权益提出了一系列新的要求。为进一步贯彻落实好党中央、国务院的决策部署，有效促进全省经济社会持续健康发展，现就切实加强土地管理、全面提高土地利用效率提出如下意见：

一、优化国土空间布局，突出土地规划管控地位

1.科学布局国土空间。依据第二次土地调查成果、《陕西省主体功能区规划》及相关规划，统筹安排耕地、建设用地、生态用地及需要整治的土地。划定耕地红线，落实保护责任，确保完成耕地及基本农田保护任务；划定城市开发边界，控制建设用地总规模，合理确定工业化、城镇化用地布局，2014年底前完成县城及以上城市开发边界划定工作；划定生态红线，将林地、湿地、河流、湖泊以及草地中的天然牧草地、人工牧草地等全部纳入生态用地；划定需要整治的土地范围，对其他草地、滩涂、盐碱地和裸地实施综合治理，宜耕则耕、宜林则林、宜建则建，科学利用土地资源。

2.强化土地规划刚性约束。积极推动经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划“三规合一”，2014年开始试点，探索建立“多规融合”有效衔接机制，强化土地利用总体规划的基础性、约束性作用。编制修订区域规划、专项规划和行业规划要与土地利用总体规划相衔接，凡不符合土地利用总体规划的不得批准实施。严格依据土地利用总体规划批地、用地，严禁突破土地利用总体规划设立新城、新区和开发区（园区）。严格规范土地利用总体规划修改程序，禁止违规擅自修改，切实维护规划的严肃性。

3.发挥土地利用计划调控作用。完善年度用地计划分配使用管理制度，统筹安排新增计划、存量用地、试点指标，国家批准项目建设用地使用国家计划指标，省级项目建设用地使用所在市计划指标。各级政府制定年度建设项目计划，要与年度用地计划充分衔接，未经批准用地的项目一律不得开工建设。大中型建设项目，应根据规划实施和建设进度，分期批地供地、限期开发建设，避免闲置浪费。

二、坚持数量质量并重，严守耕地保护红线

4.严守耕地总量红线。强化土地用途管制，严控非农建设占用耕地，严禁借农地流转之名搞非农建设。强化市县政府在耕地占补平衡中的主体责任，严格落实占优补优、以补定占、先补后占制度，耕地后备资源不足地区要严格控制建设用地规模。拓展耕地后备资源空间，国土、农业、林业部门要加强工作衔接，共同为补充耕地创造条件，提供空间。生态退耕应依据国家批准的退耕和耕地保有数量，有计划有步骤实施，基本农田和依法土地整治形成的耕地不得纳入退耕范围。到2020年，全省耕地保有量不低于5837万亩，基本农田不低于5284万亩。

5.全面提高耕地质量。农业、国土部门要健全耕地质量等级评价制度，将评定结果作为划定永久基本农田和补充耕地审查的依据。按照补、占同等质量耕地的要求，分区域、按年度合理确定开垦费缴纳标准，研究制定异地补充耕地质量保障和后期管护经营办法。严格耕地占补平衡质量审查，探索依据耕地质量折算补充耕地面积的制度措施，严禁占优补劣。建设占用耕地特别是基本农田的耕作层应当予以剥离，用于补充耕地的质量建设或农田整治。加大土地复垦和耕地污染防治修复力度，加强土地整治项目管护，严防撂荒或非农占用。整合相关涉农财政资金，按照资金渠道不变的原则，推进耕地和基本农田质量建设。探索“以补代投、以奖代补、以补促建”方式，鼓励社会资金投入土地综合整治。

6.永久保护基本农田。围绕城市边界，由近及远严格划定耕地和永久基本农田保护范围。基本农田一经划定，除国家和省政府批准的重大线性工程外，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，不得破坏基本农田种植条件。符合法定条件和供地政策，确需征收基本农田的，必须报经国务院批准，并优先将同等面积的优质耕地补划为基本农田，凡未经批准占用基本农田的，要严肃追究责任。

三、增强服务保障能力，有效促进科学发展

7.实行有保有压的差别化土地政策。按照总量供需基本平衡、增量优结构扩空间、存量调结构腾空间的要求，优化资源配置，重点保障重大产业、重要基础设施、公共服务和民生工程项目用地需求。积极推进城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、陕南移民搬迁土地综合利用、榆林国土综合规划等改革试点，不断挖掘存量潜力，拓展建设用地空间。制定《陕西省产业用地准入指南》，提高用地准入门槛，促进产业层次提升，建立用地负面清单制度，严格控制“三高一资”产业用地供应，坚决禁止高尔夫球场、赛马场、别墅类房地产项目用地。

8.规范土地市场秩序。充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。严格执行经营性用地招拍挂规定，不断提高招标、拍卖在土地出让中的比例。设立政府土地收购储备基金，实行建设用地“净地”出让。全面实行建设用地使用权网上公开交易。按照国家规定严格审核公益性划拨用地范围。严禁国有土地使用权出让与BT、BOT项目捆绑。严禁在拟征地上突击生产建设，谋取征地补偿款。

9.优化城镇土地利用格局。合理安排城镇新增建设用地规模，推动形成以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。科学保障生产、生活、生态用地，引导人口向中小城镇聚集，促进工业项目向各类开发区（园区）集中，实现产业集聚，提升土地综合利用水平。城镇建设要顺应自然、依山顺势，不得随意劈山填河、平壑造地。统筹兼顾生态效益和土地综合利用效率，因地制宜确定城镇绿化率标准。

10.加强土地利用全程监管。严格建设项目用地预审，凡不符合土地利用总体规划、耕地占补平衡要求、用地标准、供地政策等方面的项目，一律不得通过用地预审。完备土地出让合同和划拨用地决定书，推行履约保证金制度，将土地出让合同和划拨用地决定书的履行情况纳入建设项目竣工验收内容。

四、推进节约集约用地，提高土地综合利用效率

11.严格执行用地标准。按照节约集约用地要求，修订建设用地使用标准，用地面积以平方米为计量单位。各行业标准（规范）、城镇建设详规、单体建筑设计都要严格执行建设用地使用标准。各地要严格按照用地标准批地、供地，从严控制用地规模。到2020年，全省工业用地容积率比2013年提高10%，单位建设用地工业增加值提高20%以上。

12.推广节约用地模式。推进土地立体综合开发，大力发展城市综合体、商业综合体和产业综合体，全面推行多层标准化厂房。一般项目不再单独批地供地。除特种行业外，一律不安排单层建筑用地。严格控制地面停车场用地，引导建制镇以上城镇、大中型项目建设地面立体停车设施和地下停车场。鼓励开发利用城市广场、绿地等地下空间，建设停车场和商业服务、人防、避灾等设施。交通、水利、能源等基础设施及教育、文体、旅游及特殊用地项目，要强化节地理念，推广节地模式，运用节地技术，减少非主体功能设施用地。

13.强化节约集约用地政策导向。建立与节约集约用地相挂钩的税收调节机制，在税收管理权限内，根据用地节约集约化程度，实行差别化土地使用税政策。严格按照“先缴税后用地”的原则，办理审批用地划拨手续，加强耕地占用税的管理。国土、税务部门要建立信息共享机制，共同开展“以地控税、以税节地”工作，引导节约用地，提高土地使用效益。发挥价格调节作用，建立与节约集约用地相衔接的土地出让金和划拨价款弹性征缴制度，促进用地单位压缩用地规模，提高土地利用效率。严格执行工业用地最低价标准，禁止减免或变相返还国有土地出让价款。探索长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应方式。

14.加快城镇闲置低效土地开发利用。依法处置闲置土地，实行建设用地闲置浪费“黑名单”制度。探索有偿回购途径，推进城镇低效用地再开发利用。在符合城市规划前提下，工业企业利用现有土地改造扩大生产用房以及建设多层厂房的，可依法减免相关税费。因人口迁徙、机构变化、乡镇撤并、区划调整等造成的空闲土地，市、县政府应依法收储，按规划重新安排使用。财政供养单位，在申报建设新址用地时，应将原使用土地处置方案一并上报审查（批），原址用地由同级政府组织盘活利用，不得自行处置。

15.鼓励盘活农村集体建设用地。在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，积极探索“以房补偿”、“以地补偿”和“货币补偿”等宅基地有偿退出方式。支持农村集体经济组织有偿收回多余、空闲宅基地复垦利用。鼓励农民住宅向城镇、中心村和新型农村社区集中，提高农村建设用地效率。

五、维护群众土地权益，促进社会和谐稳定

16.保障被征地农民合法权益。严格征地程序，建立征地社会稳定风险评估制度，健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民知情权、参与权、申诉权、监督权。建立片区综合地价和统一年产值标准定期调整机制，逐步提高征地补偿标准。积极探索“留地”、“留物业”、“入股”等安置补偿途径，完善被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人利益的土地增值收益分配机制，从土地增值收益中提取一定比例的资金，用于弥补被征地农民社会保障、就业培训支出等。强化征地拆迁侵害群众权益问责，严禁未批先用等违规征占土地和拖欠、挪用征地补偿安置费用等行为，构成违法犯罪的，依法及时移送司法机关处理。

17.赋予农民更多财产权利。按照“一户一宅、拆旧建新”的原则，保障农民合法居住用地需求。加快推进农村集体土地所有权、土地承包经营权和农村集体建设用地使用权确权、登记、发证工作；分类指导，有序推进新型农村社区建设、移民搬迁和村组撤并中涉及的农民宅基地（居住地）确权登记发证工作，对已经通过移民搬迁等方式依法获得新居住地的农户，在有偿腾退老宅基地后应依规加快办理土地登记、确权、发证工作；对拟搬迁和规划建设新型农村社区的区域，暂缓办理宅基地登记发证，待新居住地建成入住并腾退旧宅基地后，再行办理登记、确权、发证工作。依法赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，保障宅基地用益物权。

六、严格土地执法监察，强化目标责任考核

18.强化土地执法监管。加强土地动态监管，及时受理群众举报案件，坚决制止未批先用、擅自扩大建设用地规模、损毁基本农田等违法违规行为。对违法占用耕地的重大典型案件要及时查处、公开曝光；对违法违规用地严重的市、县，要责令限期整改，暂停其农用地转用和土地征收报批。严格落实土地违法行为报告制度，对未经批准非法占用基本农田5亩以上或其他耕地10亩以上、非法批准征占基本农田10亩以上或其他耕地30亩以上，以及其他造成耕地大量毁坏行为的，国土资源部门必须及时核定违法事实，并在核定后3日内向同级人民政府和上级国土资源部门报告。

19.严格违法责任追究。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》等涉及土地管理的法律法规，对不依法履行职责，徇私舞弊、压案不查、隐瞒不报等行为，严肃追究有关责任人的责任。对重大土地违法违规案件，国土资源部门要在调查核实后及时向有关部门移送。审计机关应将耕地保护、土地出让金收支情况纳入党政领导干部经济责任审计范围，加强审计监督，及时将发现的案件线索移送相关部门查处。法院、检察院和纪检监察、公安机关应及时受理，依法依纪处理。

20.强化目标责任考核。完善耕地保护目标责任考核，将耕地保有量、单位生产总值占用建设用地下降率等指标纳入年度目标责任考核指标体系。省委、省政府将对各级各部门各单位落实耕地保护、节约集约用地、依法依规管地情况进行定期督促检查，并在全省范围内进行通报。

建立健全“党委领导、政府负责、部门协同、上下联动、公众参与”的工作格局，是落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度、提高土地资源利用效率的重要保障。各级党委、政府要认真贯彻执行国家土地管理的方针政策，党政领导干部要以上率下，带头严格执行土地管理法律法规，支持国土资源部门依法履行耕地保护、节约集约用地、执法监察和维护群众权益等各项职责。各有关部门要各司其职、落实责任，并依据本意见，抓紧制定相关配套措施，共同做好土地资源管理工作。

本意见下发后，凡与此不一致的，以此为准。