近日，国土资源部印发《关于开展2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》（以下简称《通知》），在全国部署开展土地矿产卫片执法监督检查工作。
《通知》进一步规范了各级国土资源主管部门的权力和责任，提出在“四个坚持”的基础上，做到“三创新、两明确、一规范”，即：坚持简政放权，坚持一查多用，坚持源头防控，坚持约谈问责；新思路，新任务，新名称；明确政策界限，明确各级职责；规范约谈问责工作。
与以往相比，根据国土资源部党组对国土资源工作的新定位，今年卫片执法监督检查在工作思路、工作安排、工作要求和政策界限方面作了调整，并新增了工作任务。本期我们请国土资源部执法监察局详细解析2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作的有关问题。
国土资源部执法监察局
围绕中心部署工作推动转变执法方式
1.今年卫片执法监督检查工作思路有哪些变化？
2013年，国土资源部党组提出了“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作新定位，以及切实转变职能，“把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”，努力推动执法监督检查方式转变，将违法行为“发现在初始，解决在萌芽”的新要求。今年以新定位、新要求确定的总体思路，从工作任务安排、各级权力责任划分、政策界限划定和工作措施要求等多个方面作出了相应安排。
2.今年新增加的工作任务是什么？出于什么考虑？
往年卫片执法监督检查主要有两大任务，一是发现并查处违法用地、违法勘查开采矿产资源行为。二是评估一个地区国土资源管理秩序，对违法严重地区开展约谈，对符合《违反土地管理规定行为处分办法》（即15 号令）规定问责条件的地区启动问责。今年卫片执法监督检查新增了一项工作任务，即“通过卫片执法监督检查反映出的违法问题，检验违法用地、违法勘查开采矿产资源行为及时发现、制止、报告、查处情况，对日常执法工作进行分析评估、督促检查”。
新增这项工作的主要目的是，发挥年度卫片执法监督检查覆盖面广、直观性强、自上而下逐级开展检查的优势，倒逼地方进一步重视和加强执法监察队伍建设、能力建设，加强日常巡查，落实共同责任机制，强化日常案件查处，以推动执法监督检查方式转变，将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”。
今年《通知》名称和行文结构的变化基于哪些考虑？往年卫片执法监督检查工作以疑似违法用地、违法勘查开采矿产资源行为发生的年度来命名。但是，由于卫片执法监督检查的滞后性，用年度来表述容易让人产生误解。2014 年，改为以部署开展卫片执法监督检查的年份来命名，更直观，符合工作开展实际。另外，考虑到卫片执法监督检查同时也是对地方各级国土资源主管部门履行国土资源管理职责的监督，将《通知》的标题相应修改为“关于开展2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作的通知”，并对检查对象予以进一步明确，即2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作是对2013 年度土地、矿产资源开发利用情况进行监督检查。
往年发文都是采取《通知》正文附工作方案的形式，2014 年将工作方案的内容进行了简化并将有关内容一并写入《通知》正文中。
细化检查对象范围加强“一查多用”衔接
3.今年是否继续利用土地变更调查成果开展监督检查？
自2010 年度土地卫片执法监督检查与土地变更调查相衔接、实行“一查多用”以来，国土资源部明确了这种工作模式，即：在土地变更调查查清年度新增建设用地情况后，土地卫片执法监督检查对年度新增建设用地中的疑似违法用地进行合法性审查，依法查处违法行为，对违法严重地区开展警示约谈，对符合15 号令问责规定的地区启动问责程序。两项工作的定位非常清晰、合理，今年将坚持这一做法并不断完善，对检查对象予以进一步细化。具体包括以下4 类：
一是土地变更调查成果中的新增建设用地与国土资源部综合信息监管平台建设用地审批信息套合不一致的新增建设用地图斑——这是疑似违法用地的主体部分。
二是土地变更调查国家级外业核实认定不真实，及审核未通过的设施农用地和临时用地，作为年度新增建设用地纳入卫片执法监督检查的图斑。根据《国土资源部关于开展2013 年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》规定，在设施农用地和临时用地审查确认工作中，“ 全面收集整理地方设施农用地、临时用地逐地块的用地批准材料，以及土地整治项目有关材料，国土资源部组织各省相关职能部门对提交的批准文件进行审核。对外业核实认定不真实，及审核未通过的设施农用地和临时用地图斑，将作为年度新增建设用地，提交卫片执法监督检查处置”。
三是土地变更调查中对于路基宽度大于6.5 米或路面宽度大于6 米的新增道路，应按公路用地进行变更而未变更，作为年度新增建设用地纳入卫片执法监督检查的图斑。这也是根据《国土资源部关于开展2013 年度全国土地变更调查与遥感监测工作的通知》进一步予以明确的。
四是2012 年度土地卫片执法检查中地方填报为“空闲地”但2012 年、2013 年两年度遥感影像均显示为已建设的图斑。在2012 年度卫片执法检查工作中，允许将实地未建设的图斑标记为“空闲地”。但部分地方未严格按照国土资源部的要求执行，将部分遥感影像显示为已建设的图斑也标记为“ 空闲地”，存在瞒报违法用地嫌疑。根据《国土资源部办公厅关于核实处理2012 年度土地卫片执法检查“空闲地”等图斑有关意见的通知》有关要求，将该部分图斑纳入今年一并处理。矿产卫片执法监督检查的工作对象仍为国土资源部下发的矿产疑似违法图斑，内容保持不变。
加强执法督察配合形成执法监督合力
4.对执法与督察工作的衔接有哪些新要求？
《通知》强调：“加强执法与督察的沟通协调，形成合力。凡是年度内例行督察的市、县，土地卫片执法监督检查的数据由督察机构提供，汇入省级国土资源主管部门后报国土资源部。”经与总督察办公室沟通，在具体操作中，各派驻地方的国家土地督察局负责对2014 年例行督察的市、县开展土地卫片执法监督检查工作组织实施情况进行监督检查。根据土地例行督察工作的要求，各督察局要掌握2014 年例行督察的市、县新增建设用地图斑核查情况、违法用地整改查处情况的真实性和合规性。例行督察的市、县在按照《通知》要求上报土地卫片执法监督检查数据时，必须经相关督察局审核同意后，才能汇入省级国土资源主管部门报国土资源部。例行督察的市、县新增建设用地违法占用耕地面积和比例，以相关督察局认定的数据为准。
另外，在坚持将约谈权力下放至省级的同时，为进一步强化部级层面的监管，促进约谈地方整改工作的落实，更好地发挥警示约谈的作用，《通知》规定：“受国家土地总督察委托，派驻地方的国家土地督察局参加督察区域内组织的约谈会”。
从严执行相关政策标准坚持依法用地用矿导向
5.今年政策方面做了哪些调整？
主要是对以下5 个方面的政策界限予以进一步明确，要求更加严格。一是停止执行“免责”政策。近两年的土地卫片执法监督检查工作中，对符合“一户一宅”等要求的农村宅基地、已经依法取得采矿权但尚未办理用地审批手续的采矿用地、保障性安居工程建设用地涉及的违法用地，在开展问责、核算一个地区违法占用耕地面积比例时，不予计入。考虑到保障民生、维护群众利益，对有关违法用地根据实际情形在实施问责时，给予了特殊考虑。但一些地方却因这一特殊政策而放松了监管，甚至还有些地方将其他类型违法用地作为可以“免责”的违法类型填报，以规避问责，对卫片执法的公平性、严肃性提出了挑战。为严格落实国土资源部党组提出的新定位、新要求，坚持正确的用地导向，《通知》明确提出：2014 年土地矿产卫片执法监督检查工作中停止执行以上几类违法用地可以“ 免责”的政策，参照国家和省级重点工程项目违法用地处理政策，在落实责任追究时，根据市、县政府在用地监管和报批过程中履行职责情况，作为情节区别对待。即这几类违法在核算违法占用耕地面积比例时必须计入，但在落实问责时，要根据市、县政府是否依法依规履行用地报批手续、是否尽职尽责履行了监管责任等具体情况，进而作出处分、减轻处分或免予处分等不同决定。
二是明确“历史批文”政策。2010年前依法批准的“ 历史批文”，在“ 二调”时都应上图入库，且现存的“历史批文”多数为“二调”时地方上报、国土资源部审查不予认可的，或是地方因多种原因未报国土资源部审查的。这些“历史批文”本不应再作为年度新增建设用地的批准文件出现在卫片执法监督检查中。《通知》规定：“2010 年以前各种形式的‘历史批文’（即第二次全国土地调查报变更，但在国土资源部审核时未予认可，或是当时未报变更的建设用地批准文件）一律不予认可，相关批文所涉及的地块进行开发利用时，必须重新办理审批手续；未重新办理审批手续开发利用的，一律按违法用地认定。”
三是明确试点用地政策。对所有地方填报为“试点用地”的图斑，将利用国土资源部综合监管信息平台进行套合比对，凡未按要求及时报国土资源部备案的“试点用地”（或已备案但与备案的项目区域位置套合差异较大的），一律不予认可。强化对未经国土资源部批准、由地方按照部省合作协议等自行开展的各类试点用地的审查认定。地方填报的此类用地批准信息，必须由地方报国土资源部有关业务司局进行审查认可。经审查不予认可的，一律按违法用地认定。
四是明确对“非新增建设用地”问题的处理政策。自土地卫片执法监督检查与土地变更调查相衔接以来，凡纳入土地卫片执法监督检查的疑似违法用地图斑，都是经年度土地变更调查核实确认的年度新增建设用地，土地卫片执法监督检查应该只对其合法性作出判定。征求意见过程中，很多地方提出，由于各种原因，还有个别“非新增建设用地”纳入土地卫片执法监督检查，建议保留“非新增建设用地”选项。现国土资源部明确，土地卫片执法监督检查是在土地变更调查基础上开展的，认定是否为新增建设用地是土地变更调查阶段的任务。如果确实违法，就应依法严肃查处。因此，土地卫片执法监督检查不能“开口子”，这样也可避免个别地方“钻空子”，在土地变更调查阶段作为新增建设用地上报变更，在卫片执法监督检查阶段又说不是新增建设用地，从而达到既增加新增建设用地数量，又降低违法用地数量的目的。如果在极个别情况下，出现“非新增建设用地”的情形，在约谈、问责时，应按照土地变更调查的程序，逐级审核认定。
五是停止执行矿产卫片“五种情形”违法暂不处理的政策。2011 年，在数据审核中发现矿产卫片执法监督检查中有“五种情形”的违法采矿，是由于制度交叉或衔接等原因造成的，属于“合情合理但不合法”，当时的政策是“ 认定违法但暂不处理”。2012年矿产卫片执法监督检查中，继续沿用了这一政策。依法行政要求一切行政行为必须于法有据。今年3 月，李克强总理在中外记者见面会上进一步强调，要努力做到让政府部门“ 法无授权不可为”，让市场主体“法无禁止即可为”。“认定违法但暂不处理”这一政策没有明确的法律依据。因此，今年的矿产卫片执法监督检查中，决定停止执行“认定违法但暂不处理”这一政策。
《通知》明确，“经核查，属以下五种情形之一，且属于国土资源主管部门管辖范围的，确认为违法采矿行为，应依法进行处理：一是在实施工程建设项目或公益性建设项目中，在批准占地范围外采挖砂、石、土用于本项目建设，或虽然在批准占地范围内采挖砂、石、土但将其销售获利或假借实施建设为名违法采矿的；二是虽然已向登记机关提交采矿权申请、已申请探矿权转采矿权且登记机关已受理、矿区范围已批复，但未依法取得采矿许可证即实施采矿的；三是井巷工程在批准的矿区范围外且实施了采矿行为的；四是在实施与矿产资源开采有关联的活动（如河道采砂、清淤等）中，未依法依规取得相关许可即采矿的；五是实施土地整理、荒山荒坡开垦、地质灾害防治、矿山环境治理、煤田灭火等工程中伴随矿产品采出并将其销售获利或者假借实施上述活动违法采矿的”。
坚持权力责任下放强化监督管理服务
6.今年对简政放权，强化监管服务有哪些新措施？
2013年，卫片执法监督检查工作坚持“把权力和责任放下去，把监管和服务抓起来”，由各省级国土资源主管部门负责验收、典型案件挂牌督办、约谈、问责，国土资源部层面通过培训指导、实地督导、数据审核、实地抽查、直接查处等措施加强指导和监管，有效调动了地方强化执法工作的积极性和主动性，有30 个省（区、市）组织开展约谈，被约谈的市、县达到291 个，是历年国土资源部约谈总和的3 倍以上，6 个省对11 个县开展了问责工作，取得了显著成效。
今年将继续坚持简政放权，一方面进一步明确省、市、县三级的工作责任，另一方面，切实加强国土资源部层面的监管和服务。在进一步明确省级权力和责任方面，今年在《通知》中明确了省级国土资源主管部门是组织开展本地区卫片执法监督检查工作的主体，对本地区卫片执法监督检查工作和成果负总责，要求省级国土资源主管部门要适应权力和责任下放的新形势，结合本地区实际，着力改革创新，研究政策，制定标准，统筹谋划，切实负起责任。
这一要求突出了省级国土资源主管部门要结合本地实际研究提出有关的约谈、问责政策、标准等职能。同时，《通知》规定了五项具体权责：一是统筹谋划，发挥好组织、领导作用。二是要直接查处、挂牌督办重大、典型案件，明确要求对违法占用耕地面积或违法征占土地数量较大、严重侵害群众权益的违法案件，必须直接查处。三是组织开展数据审核和验收，并对国土资源部负责。四是要开展约谈。五是对符合问责条件的地区，要启动问责。
各省级国土资源主管部门要结合实际，制定出台与之适应的省级数据审核办法，加强对市级国土主管部门数据的审核把关作用，确保审核质量，落实责任，确保数据真实性。另外，有条件的省级国土资源主管部门要进一步加大国土资源执法监察信息化建设，构建信息化执法监管平台，提高信息化监管和审核能力。天津、辽宁等省市以及江苏、四川部分市县以信息化促进国土资源执法监察工作，取得了很好的效果，值得学习借鉴。
针对近年来违法案件查处工作层层下压的趋势，《通知》中要求省、市两级国土资源主管部门都要直接查处卫片执法监督检查中发现的典型违法案件并发挥指导、督促作用，确保查处重大、典型违法案件的警示震慑作用不弱化。《通知》还要求县级要对查、报数据负责，并承担整改主体责任。在强化国土资源部层面的监管和服务方面，今年，国土资源部层面除开展总体部署、培训调研、督促检查、通报情况等做好服务工作外，将采取措施进一步强化监管：一是开展随机抽查。与以往的督查、验收不同，随机抽查工作将贯穿卫片执法监督检查整个过程，而不是一个环节。二是要选取若干县由国土资源部组织进行直接核查。直接利用遥感监测成果，由国土资源部组织力量，直接进行核查，以达到解剖“麻雀”、掌握情况、指导工作的目的。三是例行督察的市、县土地卫片执法监督检查工作，由相关派驻地方的国家土地督察局进行监督检查。四是对各省级国土资源主管部门上报数据进行审核抽查时发现问题较多的，以省为单位将数据全部退回，责令限期整改纠正后重新上报。以点带面，严格监管，突出省级责任。五是对重大、典型违法案件应查处或挂牌督办而省级未查处或挂牌督办的，国土资源部直接查处或挂牌督办，继续保持威慑力；对违法严重应约谈而省级人民政府未约谈的或上一年约谈后整改措施落实不到位的，国土资源部直接约谈；对符合问责条件而省级未问责的，国土资源部启动问责程序。
明确违法严重情形严格规范约谈问责
7.今年的《通知》对约谈、问责工作有没有新的要求？
为进一步规范省级约谈问责工作，今年《通知》对约谈主体、对象作出明确要求：一是明确省级人民政府为约谈主体，而不是省级国土资源主管部门。二是明确约谈对象是违法严重地区的政府领导，而不是地方国土资源主管部门领导。三是不仅要约谈违法严重的县，而且违法严重的市也要约谈。四是在约谈土地违法严重地区的同时，要兼顾矿产违法严重地区。
同时明确，“受国家土地总督察委托，派驻地方的国家土地督察局参加督察区域内组织的约谈会”。
今年，《通知》还明确要求必须将存在以下情形的地区作为违法严重地区，纳入约谈范围：一是违法占用耕地面积数量较大，特别是违法占用大量基本农田的。这突出了通过警示约谈落实严防死守耕地红线、“ 尽职尽责保护国土资源”的要求。二是违法征占土地，侵害农民权益或因违法用地引发大量上访的。这突出了通过警示约谈“尽心尽力维护群众权益”的要求。三是存在伪造或套用批文，瞒报新增建设用地等弄虚作假行为的。为防止一些地方在前期以各种方式隐瞒违法用地，特别规定凡2013 年度内发生的违法用地，不论是否在卫片执法监督检查图件数据中体现，一旦发现，在开展约谈、问责时，必须纳入违法占用耕地面积比例计算，对隐瞒不报的，要从重处理。四是对国土资源违法行为整改不积极，整改到位率较低的，或存在对产能严重过剩行业违法用地整改不到位问题的。这突出了对整改查处到位率的要求，同时推动落实“ 节约集约利用国土资源”、严控产能过剩行业用地的要求。五是矿业秩序混乱的。六是造成矿产资源严重破坏，未依法追究责任的。七是土地、矿产等资源未能依法严格保护和合理利用，并造成生态环境严重破坏的。
另外，为引导各地加大对超计划批地用地、低价出让工业用地的监管力度，《通知》规定，要结合日常监管，将以各种名目超计划批地用地、低价出让工业用地问题突出的地区纳入约谈、问责范围。
切实转变工作思路确保任务落实到位
8.今年调整较多，地方如何确保各项任务落实？
首先，各地要认真学习领会党中央、国务院对国土资源管理工作的新要求，国土资源部党组关于国土资源管理工作的新定位，切实转变工作思路。其次，要进一步强化执法监察机构队伍人员和能力建设，加大培训力度，加强日常监管，将卫片执法监督检查这一专项工作同时作为检验日常执法监察工作的抓手，积极推动执法监察工作方式转变，努力将违法行为“发现在初始，解决在萌芽”。各地应积极探索将卫片执法监督检查成果、日常巡查发现违法信息、执法监察违法案件台账数据等统筹管理，综合分析评估本地区违法形势和日常监管履职尽责情况，建立健全日常执法监察工作成效与年度卫片执法监督检查结果相挂钩的奖惩机制，探索建立规范、科学、有效的年度执法效能考核机制。
9.国土资源部层面通过什么渠道了解掌握地方工作进度？
国土资源部通过各省（区、市）按期上报、专门汇报，以及组织开展调研、督导等方式了解进度，平时通过电话、QQ等方式解答问题。市、县级工作中遇到问题的，先向本省级国土资源主管部门汇报。省级国土资源主管部门回答不了的，再向国土资源部汇报。
为提升工作效率，今年，进一步减少了省级国土资源主管部门上报材料的频度，将半月报制度调整为月报制度，每个月底前上报；遇到重大问题，可即时向国土资源部专门报告；在开展验收前，将制定的省级验收方案和验收标准报国土资源部备案；在开展约谈后7 个工作日内，将约谈情况、有关领导在约谈会上的讲话稿等材料报国土资源部；在启动问责程序后7 个工作日内，要将启动问责程序的情况报国土资源部。
10.对于具体操作方面有什么新的要求？
一是今年取消“飞地”数据调整。国土资源部在2012 年度土地变更调查中已明确：县级行政区域界线发生调整的，按照调整文件修改县级土地调查数据库。目前，区划修改调整的工作应已落实，因此，今年开始取消“飞地”调整政策，各地应严格按照下发的疑似违法用地图斑数据上报。如果个别地方出现因“飞地”数据影响而被纳入约谈问责范围，在约谈、问责时，再按照相应程序逐级审核认定。
二是明确合法用地分割合并原则。填报合法用地登记卡时，可以将多个图斑合并为一宗填报，但不允许在同一宗地合法批准信息栏目中填报多个农转用批文。如果一个下发图斑经核查确属一宗地，但涉及多个农转用批文的，需要按涉及农转用批文对该宗地进行分割，逐个填报。
三是今年卫片执法监督检查统计表格将根据新的工作任务和工作要求对填报栏目进行适当调整。具体的修改会体现在土地矿产卫片执法监督检查信息系统中。
