前 言

《陕西省“十二五”土地利用专项规划》是实施《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》的重要环节，是统筹全省辖区土地利用和管理、配置土地资源、调控经济发展、指导城乡经济社会发展、维护公众利益的重要指导性规划，是主动应对西部大开发战略、关中-天水经济区建设、承接东部产业转移的发展机遇。根据《中华人民共和国土地管理法》、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《陕西省土地利用总体规划（2006-2020年）》和陕西省“十二五”社会经济发展要求，制定《陕西省“十二五”土地利用专项规划》（以下简称《规划》）。

目 录

第一章 土地利用现状与形势1

一、土地利用现状1

二、面临的机遇与挑战4

第二章 土地利用战略与目标8

一、指导思想8

二、土地利用战略8

三、土地利用规划目标9

四、主要任务10

第三章 加强耕地和基本农田保护12

一、耕地现状12

二、耕地和基本农田保护目标14

三、耕地和基本农田保护措施14

第四章 统筹城乡建设用地17

一、控制城乡建设用地规模17

二、强化城镇建设用地管理17

三、规范农村建设用地管理19

四、节约集约利用土地24

第五章 协调土地利用与生态建设27

一、土地生态环境敏感性分区27

二、生态环境保护与建设目标28

三、土地生态环境保护实施措施29

第六章 优化土地利用结构与布局32

一、合理调整土地利用结构32

二、优化土地利用布局35

第七章 统筹区域土地利用39

一、陕北黄土高原区39

二、关中平原区41

三、陕南秦巴山地区46

第八章 土地利用重大工程50

一、土地整治50

二、基础设施建设53

三、工矿建设56

四、生态环境建设56

第九章 规划实施保障措施60

一、建立和完善规划管理体系60

二、建立健全规划实施法规和行政管理制度61

三、强化规划实施的经济手段63

四、完善规划实施的基础保障64

五、扩大规划民主决策和社会公众参与监督66

六、建立规划实施环境影响评价制度66

附表

1、陕西省十二五土地规划主要控制指标表

2、陕西省土地利用结构调整表

第一章 土地利用现状与形势

一、土地利用现状

（一）土地利用结构

根据全国第二次农村土地调查，2009年末，全省土地总面积20562378公顷（30843.57万亩）。其中农用地18700761公顷（28051.14万亩），占全省土地总面积的90.95％；建设用地834933公顷（1252.40万亩），占4.06％；其他土地1026684公顷（1540.03万亩），占4.99％。

1、农用地。耕地3996997公顷（5995.50万亩），占全省土地总面积19.44%；园地850113公顷（1275.17万亩），占4.13%；林地11231884公顷（16847.82万亩），占54.62%；牧草地2202631公顷（3303.95万亩），占10.71%；其他农用地419136公顷（628.70万亩），占2.04%。

2、建设用地。城乡建设用地697172公顷（1045.76万亩），占全省土地总面积的3.39%；交通水利用地117423公顷（176.13万亩），占0.57%；其他建设用地20338公顷（30.51万亩），占0.10%。

城乡建设用地中，城镇用地174984公顷（262.48万亩）、农村居民点用地465253公顷（697.88万亩）、工矿用地56935公顷（85.40万亩），分别占全省土地总面积的0.85％、2.26％、0.28％，分别占城乡建设用地的25.10％、66.73％、8.17％。

3、其他土地。水域230797公顷（346.20万亩）、自然保留地795887公顷（1193.83万亩），分别占全省土地总面积的1.12％、3.87％，分别占其他土地面积的22.48%、77.52%。

（二）土地利用特点

1、土地利用率高、农用地比重大。

全省土地利用率高达95.01%，其中农用地占全省土地总面积的比例为90.95%。农用地中林地面积最大，占全省土地总面积的54.62%；园地面积最小，仅占全省土地总面积的4.13%。耕地中以旱地和坡地为主，旱耕地面积占全省耕地总面积的69.04%，坡度大于15°的坡耕地占36.08%以上。

2、建设用地比重偏小，内部结构不尽合理。

全省建设用地面积仅占全省土地总面积的4.06%，比例远低于中东部及沿海经济发达省份。在城乡建设用地中，城镇用地面积小，仅占城乡建设用地的25.10%；农村居民点比重大，占66.73%。

3、土地利用类型复杂多样，地域分布差异明显。

受地理环境、气候条件、经济发展水平不同等因素影响，全省土地利用类型复杂多样。关中耕地面积大，以种植业为主，林地、牧草地面积较小，其中西安、宝鸡、咸阳等大中城市呈现城市型用地特征；陕南的盆地、平坝区以耕地为主，山区则以林地为主；陕北耕地、牧草地面积比重大，部分县园地面积比重较大。

（三）土地利用的主要问题

1、耕地持续减少，人地矛盾突出。

随着国民经济建设的快速发展和农业结构的调整，全省的耕地面积持续减少。据统计，耕地从2005年的4088900公顷（6133.35万亩），减少到2009年的3996997公顷（5995.50万亩），5年间减少了91903公顷（137.85万亩），年均减少6127公顷（9.19万亩）。在今后相当长一个时期内，随着人口的不断增长，城市与农村争地、工业与农业争地、生态建设与经济发展争地现象仍将持续，耕地减少不可避免，人地矛盾日趋突出。

2、建设用地需求压力大，土地低效利用依然存在。

随着西部大开发的深入推进和建设西部强省战略的实施，全省社会经济发展对建设用地的需求增长迅速。“十一五”期间，全省建设用地每年以平均1000公顷（1.5万亩）的速度增长，“十二五”期间建设用地增长的幅度还将继续扩大。全省建设用地的节约集约利用水平总体上在逐年提高，但一些行业、地区浪费和粗放用地现象依然存在。城镇建设轻挖潜、重扩张、各类开发区内“圈而不建、建而不用”现象时有发生；农村居民点规模小、布局零散，土地利用率低。新农村建设中也存在片面追求建设新村、荒芜废弃老宅基地的现象。

3、土地利用布局不尽合理，区域统筹不够协调。

全省三大区域土地利用不甚均衡。陕南、陕北土地面积占全省的76.62%，但人口仅占全省总人口的39.96%；关中土地面积占全省23.38%，却聚集了全省60.04%的人口。关中人口密度高，城镇密集，用地供求矛盾十分突出；陕南、陕北人口密度低，城镇分布稀疏，土地利用率低，区域土地利用协调不够，空间互补性差，用地结构不尽合理。

4、耕地后备资源不足，耕地补充潜力有限。

据调查，全省近期通过土地整治补充耕地的后备资源约300多万亩，且多分布于陕南、陕北生态脆弱地区，不仅开发利用的成本高，而且与生态环境建设存在矛盾，耕地补充的潜力十分有限。

5、水土流失严重，生态环境脆弱。

陕西是全国水土流失最严重的省份之一，全省约有80％的耕地和70%的人口分布于水土流失区，水土流失面积9.6万平方公里，占全省土地总面积的46.6％。全省年均水土流失约9.2亿吨，占全国水土流失量的五分之一，因水土流失而损失的氮磷钾每年达341万吨。陕北长城沿线土地沙化面积仍在继续扩大。土壤盐碱化和“三废”污染在局部地区也较为严重。

二、面临的机遇与挑战

（一）发展机遇

今后相当长一个时期，和平、发展与合作一直是世界的主题。经济全球化、区域经济一体化和科技迅速发展趋势将会进一步增强，生产要素在全球范围流动加速，产业转移步伐加快，我国与世界经济的相互联系和影响日益加深，国内、国际两个市场、两种资源相互补充、相互依存的趋势更加紧密。在国际、国内的大背景下，国家出台了《关中-天水经济区发展规划》、《鄂尔多斯盆地能源开发利用总体规划》、《包鄂榆经济区发展规划》和《陕甘宁生态补偿示范区规划》，为陕西迎来经济社会全面协调发展的重要历史机遇。

国家继续实施西部大开发战略，为陕西加快发展创造了良好的发展环境；国家加大解决资源约束力度，加强能源建设，加快发展先进制造业，为陕西优势特色产业发展提供了新的空间，有利于做大做强能源化工、装备制造和高新技术等产业；国家在战略上全面增强创新能力，有利于发挥陕西科技优势，在核心和关键技术方面实现突破，加快科技成果向现实生产力的转化，全面提升产业技术水平；国内外新一轮产业结构调整步伐加快，资本、技术及产业加速向资源富集、科技发达、劳动力、土地成本较低的地区转移，陕西具有承接产业转移的良好基础，有利于促进产业扩张和结构升级；国家加快建设社会主义新农村，统筹城乡发展，为改变陕西农村面貌、缩小城乡差别带来新的机遇。

“十一五”期间，陕西改革开放不断向纵深推进，体制、机制障碍得到突破，开放水平不断提高，经济实力不断增强。陕西丰富的自然资源，雄厚的科技力量，以及能源、文化、旅游等特色经济与航空、航天、装备制造、农业高新技术等优势产业基础，为陕西“十二五”加快发展提供了重要支撑和保障。

（二）面临挑战

1、党和国家一系列重大发展战略、政策的制定与实施，对土地利用提出了新的、更高的要求。党的十六大提出了本世纪头二十年全面建成小康社会的奋斗目标；十六届三中全会确立了全面、协调、可持续的发展观，提出了“五个统筹”的要求；近年来，国家相继实施了加强生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发、城乡一体化和新农村建设等一系列重大发展战略和政策。为适应新时期党和国家的战略目标和要求，落实科学发展观，实施国家重大战略和政策，对土地开发、利用、整治和保护工作提出了新的、更高的要求。特别是为了确保国家粮食安全，全国《纲要》提出确保全国18亿亩耕地“红线”的历史重任。

2、经济建设快速发展对土地资源利用和保护的压力增大。全省正处于人口总量持续增长和居民消费结构快速升级的阶段，满足现有人口消费结构升级必须占用一定的用地空间。另外，全省正处于工业化、城镇化快速发展阶段，工业发展、城镇外延扩张、城市基础设施建设等都需要占用一定数量的土地，特别是不可避免地要占用平原地区相当一部分优质耕地，增加了土地资源利用和保护的压力。

3、自然资源、生态环境与经济社会发展的矛盾日益突出，土地利用管理难度加大。我国相对薄弱的土地资源正承受来自三方面的巨大压力，即人口增长对耕地保护所形成的压力、社会经济快速发展对建设用地需求的压力、加强生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。随着资源、环境与经济社会发展的矛盾日益加大，各业用地矛盾加剧，耕地、林地、草地、湿地等一些重要土地资源保护问题日益突出，土地利用和管理工作的难度将进一步加大，任务更加繁重。

4、经济发展趋于多极化与多元化，对土地利用提出了新的挑战。全省经济已呈现多极化的增长模式，随着东部沿海地区资源环境承载能力逐步减弱，经济增长开始向中西部适宜开发的区域拓展，这必然要求扩大这些地区工业建设和城市建设用地空间。随着社会主义市场经济不断发展，投资体制改革的深化，投资主体不断呈现多元化，加之产业结构和布局的变化加快，对长期建设发展用地预测的难度加大。特别是随着农产品市场的逐步国际化，将有力推动农业结构的调整，导致农用地的结构调整转化加快，势必对统筹各业、各区域土地利用提出新的挑战。

抓住机遇，应对挑战，通过编制近期土地利用总体规划，统筹谋划全省土地利用格局，调控土地空间资源，指导城乡用地协调发展，维护公众利益，保障用地供给，促进全省经济社会全面、协调和可持续发展，实现全面建成小康社会的宏伟目标。

第二章 土地利用战略与目标

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，为全面建成小康社会的宏伟目标，严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，切实保护耕地特别是基本农田，优化城乡用地结构和布局，节约集约利用土地，保护和改善土地生态环境，统筹保障发展和保护资源，正确处理近期与长期、局部与整体、供给与需求的关系。既要为全省经济又好又快发展提供用地保障，又要认真实施建设资源节约型、环境友好型和谐社会，促进陕西经济社会与人口、资源、环境的全面协调可持续发展。

二、土地利用战略

全省土地利用战略的基本思路是：双保、调整、统筹、平衡。

“双保”：即保护耕地、保证重点区域用地。落实最严格的耕地保护制度，科学合理划定基本农田保护区；建设占用耕地必须做到“占补平衡”；合理保障关中特别是关中－天水经济区和陕北能源重化工基地两个重点区域的用地，促进经济增长。

“调整”：即对土地利用结构进行调整优化。重点是合理调整农用地内部结构，优化建设用地结构。一是优化农用地内部结构，确保耕地数量，提高耕地质量，积极开展土地整理开发，保证耕地“占补平衡”；大力改造中、低产田，提高耕地质量，增加农产品产量；增加林业投入，优化林分结构，防止林线上升，提高林地的生态效益；增加人工草地比重，改良天然草地，提高产草率，增加载畜量。二是盘活城镇存量土地，改造旧城区和城中村，提高土地利用效益；三是加大农村居民点整理力度，归并零散偏小自然村，整治空心村、复垦废弃旧村庄、促进农村人口城镇化，县、乡工业企业向工业园区集中，最大限度地节约用地。

“统筹”：即统筹安排城乡、区域、各类各业土地利用。坚持科学发展观，调整城乡土地二元结构，走“城乡一体化”道路，缩小城乡差距。依据关中率先发展、陕北跨越式发展和陕南突破发展的区域发展战略，按照各区域自然条件、经济发展水平、重点发展产业和土地利用方向等因素的差异，统筹协调全省土地利用，突出重点，体现特色，优势互补，明确目标，促进全省土地利用结构合理，布局科学。

“平衡”：即耕地的占补平衡。一是保证耕地数量平衡。建设项目占用耕地，必须通过土地整治，增加有效耕地面积，补充同等数量同等质量的耕地，保证耕地数量平衡；二是保证耕地质量有提高。通过“田、水、路、林、村”综合整理，加强农田基础设施建设，改造中低产田，不断提高耕地质量，保证耕地生产能力不断提高。

三、土地利用规划目标

（一）坚守5921万亩耕地红线。到2015年全省耕地保有量分别保持在3947333公顷(5921.00万亩)以上，确保3522666公顷(5284.00万亩)基本农田数量不减少、质量有提高。

（二）保障经济发展的建设用地。到2015年全省建设用地总规模控制在884800公顷（1327.20万亩）以内，全省新增建设用地总量控制在53333公顷（80.00万亩）以内，新增建设占用耕地不超过36000公顷（54.00万亩）。

（三）土地整治全面推进。田、水、路、林、村综合整治取得明显成效，工矿废弃地得到有效复垦，耕地后备资源得到适度开发。到2015年，全省通过土地整治补充耕地不低于2133公顷（3.2万亩）。

（四）土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化”草地治理取得明显进展，土地生态环境得到改善。

四、主要任务

（一）严格保护耕地，统筹安排农用地

实行耕地数量、质量全面保护，严格控制建设占用耕地特别是基本农田；确保规划期间土地整治补充耕地的目标和义务，完成占补平衡任务，确保耕地质量有所提高；调整结构，优化布局，统筹安排各类农用地。适度增加林地、园地规模，提高牧草地质量，合理安排畜禽养殖用地，各类农用地向适宜地和优生区集中。

(二)节约集约用地，提高建设用地保障能力

坚持需求引导与供给调节原则，合理确定新增建设用地规模、结构和时序；加强建设用地空间管制，协调城乡规划，严格划定城乡建设用地规模边界和扩展边界；通过各种途径盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地；探索实施城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩政策，提高节约集约用地水平。

（三）加大国土综合整治力度，协调土地利用与生态建设

充分发挥和着力保护农用地与未利用地的生态功能及基础性生态用地；积极推进以土地整理复垦为重点的国土综合整治；根据关中、陕南、陕北三大区域不同的自然条件和土地资源特征，制定不同区域土地生态环境保护用地政策，因地制宜地改善土地生态环境。

（四）优化用地结构空间布局，统筹区域土地利用

科学划分三大土地利用区，加强区域土地利用调控和引导，确定区域土地利用方向，制定和实施差别化的土地利用政策，强化全省土地利用调控，落实省级土地利用规划目标和空间管制措施。

（五）承上启下，落实省级规划各项目标

突出省级规划承上启下的特点，落实全国纲要对全省土地利用提出的各项任务，立足全省土地利用总体规划管理的需要，对各市（区）土地利用规划提出明确任务和要求，并将省级规划的目标和任务，科学合理地分解到各市（区）。

（六）落实共同责任，完善规划实施保障措施

严格执行保护耕地和节约集约用地目标责任制，强化土地利用总体规划的整体性控制作用，落实差别化的土地利用计划政策，健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，建立土地利用规划动态调控机制，确保规划目标的实现。

第三章 加强耕地和基本农田保护

一、耕地现状

根据第二次农村土地调查，2009年全省耕地面积3996997公顷（5995.50万亩），占农用地面积的21.37％，人均耕地面积0.10公顷（1.56亩）。全省南北狭长，地形地貌、气象气候、土壤植被等差异较大，耕地表现以下特征：

（一）耕地资源地区分布不平衡

因自然条件和历史发展等原因，全省耕地分布不均衡。关中土地面积占全省土地总面积的23.38%，却集中了全省41.23%的耕地，但人均耕地仅为1.07亩；区内地势平坦，土壤肥沃，水利条件好，耕地质量较高，有效灌溉面积占全省80%以上。陕南土地面积占全省土地总面积37.00%,耕地只占全省的23.07%，人均耕地为1.47亩；区内耕地主要分布于山间平坝区及河谷盆地，以中低产田为主，耕地质量较差。陕北土地面积占全省土地总面积的39.62%，耕地占全省的35.70%，人均耕地面积为3.59亩；区内丘陵、沟壑遍布，水土流失严重，耕地贫瘠，作物复种指数低。

（二）坡耕地和中低产田面积大，耕地肥力较差

目前全省15°-25°的坡耕地占耕地面积的12.58%，而大于25°的陡坡耕地占到耕地面积23.50%，主要集中在汉中、安康、商洛、延安、榆林等市，占全省25°以上坡耕地面积的90％以上。由于受地形、土壤、气候、耕作栽培措施等因素的影响，全省耕地质量总体不高。坡度大于25°而没有经过整治的陡坡耕地土层浅薄，土壤保水保肥力差，水土流失严重，自然灾害频繁。根据农用地分等结果，全省9等以下的耕地面积占全省耕地的64.10％。可见，全省高产稳产田所占比例较低，中低产田约占耕地面积的一半以上。

（三）农业基础投入较少，耕地质量下降

自上世纪80年代初以来，一些地方普遍存在轻农现象，对耕地统筹使用和农业生产指导重视不够，对水利设施和水土治理、土壤肥力等投入越来越少。2009年，全省农业投入仅占全社会固定资产投资的5.47％。

2009年全省耕地复种指数达145%，比1980年的133%增加了12个百分点。耕地过度利用，导致耕地肥力下降。据土壤肥力监测结果：全省耕地中有50%少氮、58%缺钾、72%缺钼、77%缺锌、80%缺磷、99%缺硼，耕地基础肥力较差，有机质含量普遍较低。从各县的速效磷平均值看，严重缺磷的县(市)有30个，其耕地面积约占全省耕地总面积的50%。

此外，近年来耕地占补平衡中的“占优补劣”和水土流失、土壤板结、耕层变浅、土壤酸化、环境污染等现象，也加速了耕地质量下降。

（四）非农建设占用耕地形势严峻

随着工业化、城镇化的发展，各项建设对占用耕地的需求压力越来越大。据统计，从2005年到2009年，全省非农建设累计占用耕地

公顷（万亩），平均每年占用公顷（万亩），而且城镇扩张、交通、水利、工业等建设在很大程度上都占用了大量的平原优质耕地。随着人口增长和工业化、城镇化的进展，各项建设占用耕地仍不可避免。

（五）耕地后备资源不足，土地资源开发利用难度大

关中平原耕地后备资源基本已到开垦极限，潜力不多。仅有的一些耕地后备资源也大多分布在气候、土壤和交通条件相对较差的陕北地区和秦巴山区，其开发难度大、投资多，增加有效耕地面积难度大。

（六）城市、农村和工业的垃圾、污水对耕地的污染日趋严重

近年来，城市、农村和工业的垃圾、污水等对耕地污染日趋严重，部分污水和废弃物直接排入农田，造成耕地土壤中重金属和有毒物质含量大幅超标；农用化学物质大量使用，农药、化肥、地膜残留过多，引起耕地土壤理化性质发生变化，造成耕地质量退化。

二、耕地和基本农田保护目标

为维护全省粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定，必须切实稳定耕地面积，努力提高耕地质量，不断提高耕地的综合生产能力和利用效益。规划到2015年，全省耕地保有量为3947333公顷（5921.00万亩）。规划期内全省需确保基本农田保护面积3522666公顷（5284.00万亩）不减少，质量有提高。

三、耕地和基本农田保护措施

（一）建立耕地保护目标责任制

把耕地和基本农田保护实施管理纳入各级政府重要议事日程，纳入各级政府领导责任目标考核主要内容，层层签订目标责任书，明确考核标准，定期检查落实，定期进行综合考核，实行耕地保护奖惩制度。逐步完善基本农田保护制度，建立各级保护网络，建立农田动态巡查制度、年度检查制度、占用基本农田听证和公告制度以及举报奖励制度等，使基本农田保护管理工作落到实处。根据土地利用总体规划，将基本农田落实到图斑、地块，落实到村庄、农户，确保基本农田数量不减少，质量有提高，布局总体稳定。

（二）加大土地整治力度，增加有效耕地面积

通过加大对土地整理复垦开发重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的投入，稳定耕地特别是基本农田的面积，提高耕地和基本农田质量。积极支持生态脆弱地区耕地整理，确保当地保有足够数量的口粮田。要严格按照“谁破坏、谁复垦”的原则，加大对工矿废弃地的复垦力度。全面落实建设占用耕地补充制度，严格执行按建设项目考核耕地占补平衡制度，确保土地整理复垦开发补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。

（三）加强中低产田改造，提高耕地质量

针对全省中低产田面积大、条件差、耕作粗放、科技水平低、产量低而不稳的特点，积极推进农田基本保护示范区建设，全面实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护目标定量化、监督管理信息化”的建设目标，设立标志、登记造册，建立档案，实施遥感动态监测控制。大力开展关中平原、汉中安康盆地和平坝地区的基本农田建设，增加灌溉面积；加大中低产田改造力度，积极的开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，提高耕地生产能力；大力实施高标准农田建设、调水灌溉等重大工程，加强耕地质量建设，全面提升耕地的等级。

（四）严格执行基本农田保护制度

严格执行土地管理相关法律、政策，切实保护基本农田。城市、村庄和集镇的建设一般不得占用基本农田，依照法律规定的能源、交通、水利等基础设施和公益事业、民生用地及国家重点项目，因选址特殊，确需占用基本农田的，须经国务院批准，征地补偿按法定的最高标准执行，耕地开垦费按当地的最高标准缴纳，同时，按照先补后占、数量不减少、质量有提高的原则，在区域内的优质耕地内补划基本农田，落实到地块和农户。禁止占用基本农田进行绿色通道、绿化隔离带和防护林建设；禁止占用基本农田进行挖塘养鱼、畜禽养殖以及其它破坏耕作层的生产经营活动；禁止破坏、污染基本农田内土地，禁止向区内基本农田及灌溉水源、灌排渠系内排放废水、废气；禁止临时工程占用等各种土地利用活动对基本农田耕作层造成永久性破坏。

第四章 统筹城乡建设用地

一、控制城乡建设用地规模

按照城乡统筹和“两型”社会建设的要求，以需求引导和供给调节合理确定城乡建设用地规模，控制建设用地总量，合理安排建设用地增量，促进经济发展方式的转变和宜居城乡环境的形成。到2015年，全省建设用地总量控制在884800公顷（1327.20万亩）之内，其中，城乡建设用地总量721840公顷（1082.76万亩），交通水利用地及其他用地总量控制在162960公顷（244.44万亩）之内，新增建设用地规模控制在53333公顷（80.00万亩）以内。

二、强化城镇建设用地管理

（一）城镇建设用地指标控制

1、城镇工矿用地规模控制

2009年，全省城镇工矿用地为231919公顷（347.88万亩），规划到2015年，全省城镇工矿用地规模控制在263253公顷（394.88万亩）以内，人均城镇工矿用地指标控制在102平方米以内。

2、城市用地指标控制

居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地的规划人均单项指标为：居住用地18.0-28.0平方米；工业用地10.0-25.0平方米；道路广场用地7.0-15平方米；绿地≥9.0平方米，其中，公共绿地≥7.0平方米。居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地占城市建设用地的比例为：居住用地20%-30%；工业用地15%-25%；道路广场用地8%-15%；绿地8%-15%。

居住、工业、道路广场、绿地四类用地总和占建设用地比例宜为60%-75%；大城市的规划人均工业用地指标采用下限，设有大中型工业项目的中小城市，其规划人均工业用地指标可适当提高，但不大于30平方米。

（二）城镇用地管理对策

1、加强城乡规划编制、实施管理和监督机制建设，强化城乡规划的法制地位，保证规划依法实施

理顺各级各类规划之间的关系，特别是经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划和土地利用规划之间的关系，着重城乡规划与经济社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划、交通水利等基础设施规划和文物保护规划的协调和衔接。坚持城乡统筹和区域协调发展，完善区域城镇体系规划，增强城市总体规划的深度，提高城镇详细规划的覆盖率。协调城镇间用地布局，明确城市水源地、文物保护用地、城镇工矿隔离带公益性用地界限，科学划定允许建设性、有条件建设性、限制建设性与禁止建设性。

2、全方位、多层次地开展城镇土地内涵挖潜

通过盘活城镇存量土地，提高低效用地利用率，改变粗放的建设用地模式，积极探索城镇建设用地多维空间的开发利用途径，形成地下、地面、地上立体化综合发展利用模式。对城镇总体规划用地范围内的水域和其他用地进行科学规划、合理利用、优化布局、保护环境、增添景观、提高城镇土地综合承载力。

3、推进城镇用地置换，优化城镇用地结构和布局

实施“退二进三”，逐步把占地面积大、效益低、污染大、能耗高的第二产业和效益低下、土地闲置严重或低效利用的行政事业单位迁出城镇中心区地段，向城镇郊区或外围小城镇布局，将城镇的中心区地段让位于金融、商贸、信息、服务及高新技术产业等具有高集聚度和高投入、高产出等特点的第三产业，以提高城镇土地的产出率。

4、控制整合开发区用地，充分发挥聚集和规模效益

对开发区用地，要进一步加强土地利用管理和监督，重点解决土地闲置、低效利用和单位面积投资强度偏低、用地结构不尽合理、布局分散、土地利用程度不高等问题；对新建县域工业集聚区的开发建设用地采取“大规模、小开发”、“统一规划、分期实施”的原则，以远期发展需要控制用地规模，以备随机启动局部范围动工之需。

5、充分发挥市场功能，有效配置城镇土地资源

充分运用价值规律和市场机制，调节城镇土地供求关系，合理配置土地资源，优化用地结构，提高土地效率，达到节约集约用地、积累资金、促进城镇健康发展的目的；坚持土地有偿使用原则，建立有序的土地市场和合理的土地价格体系，适当调高使用税率和征地补偿标准。

三、规范农村建设用地管理

（一）保障农业生产发展用地

全省农业生产发展坚持“稳粮、优果、兴牧”的思路，按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，加强优势农产品生产基地建设，尽快形成特色鲜明、竞争力强的产业布局。

1、稳粮。提高粮食综合生产能力，确保粮食安全。落实最严格的耕地保护制度，加大基本农田保护力度，确保耕地数量，提高耕地质量。依靠科技降低成本，主攻单产，提升品质，增加效益。完善粮食生产政策保护体系，保护农民种粮积极性。继续实施种子工程、植保工程，推行科学种田，增加粮食产量。确保2010-2015年全省粮食播种面积稳定在3400000公顷（5100万亩）左右，粮食综合生产能力稳定在1200万吨以上。

2、优果。充分发挥土地资源优生区的独特优势，提质增效，重点建设以苹果为主的渭北果业基地，适度扩大种植面积，提高果品质量和深加工能力，实施名牌战略，提升果业产业水平，建设果业强省。到2015年，全省园地面积达到878113公顷（1317.17万亩），其中，苹果园面积533333公顷（800万亩），产量800万吨左右，优果率达到75%，果业增加值达到110亿元左右；基本建成世界知名的优质果品生产和加工基地。同时，充分利用各地土地资源优势，发展茶园、药园、桑园、猕猴桃园和枣园等特色产业园，增加农民收入。

3、兴牧。大力发展畜牧业，重点扶持建设一批特色明显的畜牧产业基地县。到2015年，规划牧草地面积2181300公顷（3271.95万亩），畜牧产值占农村牧渔业总产值由2009年的27.2%提高到35.00%；天然草地得到改良，人工草地面积显著增加。

4、示范。建设现代农业示范园区、设施蔬菜示范园区、畜牧养殖示范区、名特优林果示范区等，推动现代农业跨越式发展，构建具有较强辐射带动与示范效应的国内一流、国际知名的现代农业园区，探索规模化、标准化、产业化的现代农业发展模式，成为农业高效、农民增收、农村繁荣和城乡统筹发展的样板。

（二）建立新农村建设用地模式

针对全省农村居民点用地在空间布局上普遍存在的规模偏小、布点零乱、结构松散、用地超标、浪费土地、环境较差等问题，建立农村居民点用地规模适度、空间布局优化、节约集约用地、农村居住条件改善、生态环境良好的社会主义新农村的用地模式。

根据不同地区、不同自然条件、不同生产方式和生活习惯以及不同的农业产业类型、经济发展水平等因素，全省村庄整治采取以下不同模式。

移民建镇型：将处于自然环境极差或生态高度敏感地区的村庄和居住零散的农户，异地迁移到自然经济条件较好的地址重新安置，形成新的村镇。移民建镇的对象包括扶贫移民、灾害移民、生态移民、工程移民。主要适用于陕北荒漠化及水土流失严重地区、陕南秦巴深山区、关中重点文物遗址保护区以及重点水利工程建设区等区域。

规模搬迁型：以加快城镇化为目标，将村庄建设用地整理与城镇建设相结合，依据村镇规划布局，将城镇建设拓展区内的村镇，因地制宜、合理有序地实施整村规模搬迁，形成新的城市社区。由于受区位、自然、经济条件的约束较大，仅适用于关中等大中城市近郊部分村庄。

村庄迁并型：在经济基础较好，地形起伏较大的地区，尤其是陕南低山丘陵和陕北丘陵沟壑区，本着有利生产、方便生活的原则，将零星分散、规模小的自然村或零散住户，通过迁并形成相对集中的中心村，从总体上减少自然村的数量，改变自然村过于零散的现状，并对迁出后的村址及时进行整理复垦。

“空心村”改造型：按照新农村建设要求，遵循合理布局、节约集约用地原则，编制以旧村改造为重点内容的村庄规划，依据规划对空心村进行有序整理改造；加强村庄水、电、路等基础设施建设，改变村容村貌，改善人居环境，节约集约用地。适用于西安、咸阳、渭南、汉中、延安等劳务输出较密集的地区。

综合整治型：遵循节约土地、聚集发展、因地制宜、分类指导、规模适度、特色突出、结合实际、量力而行的方针，优化农业产业结构，确立和突出主导产业；加快农村二、三产业发展，壮大集体经济实力，促进农民增收；加强中心村基础设施和社会服务设施建设，完善功能，提高配套服务水平。适用于全省各地。

名村保护型：对全省分布的历史文化名村、传统民居保护村、革命传统纪念村、宗教建筑保护村、名人故居保护村以及生态保护村、湿地保护村等，延续原有用地空间格局，保护历史传统风貌，传承地方文化特色，丰富新农村建设文化内涵。

（三）农村建设用地控制指标

村庄按规划常住人口数量分为：大型（>1000人）、中型(300-1000人)和小型(<300人)三级。根据各市、县（区）村庄分布特点，村庄建设以占用耕地为主的，人均规划建设用地标准为80-120平方米；村庄建设占用耕地以外的农用地或其他用地的，人均规划建设用地标准为100-150平方米。村庄建设用地构成，居住建筑用地占村庄建设用地总面积的50-70%；公共设施用地：占村庄建设用地总面积的6-12%；道路广场用地：占村庄建设用地总面积的9%-13%；公共绿地：占村庄建设用地总面积的1%-5%；其他用地（包括生产建筑用地、公用工程设施用地等）：占村庄建设用地总面积的3%-15%。农村住宅建设的标准是，平原区、每户宅基地标准为133平方米；川地、塬地区，每户标准为200平方米；山地、丘陵区，每户标准为267平方米。

（四）促进新农村建设对策措施

1、完善乡（镇）、村庄规划。依照乡级土地利用总体规划，编制县域镇村体系规划、乡（镇）和村庄规划，形成科学合理的村庄规划体系。引导农村居民点相对集中建设，促进自然村适度撤并，提高村庄建设用地集约水平。

2、合理布局村办产业。结合新农村建设，调整农村工业布局，引导其进入临近城镇或工业集聚区。村办工厂的布局应符合乡级土地利用总体规划及乡（镇）和村庄规划，并符合国家产业政策和产业结构调整的方向。选址要以城镇为依托，优先选择未利用地、工矿废弃地或生产条件差的农用地，尽量少占耕地尤其是优质耕地。

3、推进农村宅基地整理。农村宅基地整理应坚持“政府推动，市场运作；科学规划，积极引导；因地制宜，规范操作；量力而行，逐步推开”的原则。保证宅基地整理资金足额到位。政府统筹利用耕地开垦费、土地有偿使用收入、新增建设用地土地有偿使用费等资金，并建立专项扶持资金，用于宅基地整理。

4、引导农民向村镇规划区集中。经批准的新村建设用地，其中承包地可由村委会统一进行土地调剂，对愿意退出老宅基地进新村建宅的本村农民，可按规定为其报批宅基地。对需跨村进镇、中心村规划区居住的农民，在放弃并退出老宅基地的前提下，可按规定优先给退出的农户在镇或中心村规划区内提供住房。

5、加快新村规划区基础设施配套建设。按照中央“三个继续高于”和省委省政府的有关政策，从土地有偿使用收益中拿出一定比例的资金用于农村基础设施建设，重点安排村庄规划和村庄道路、排水、环卫等项目。

四、节约集约利用土地

（一）目标和任务

按照建设资源节约型社会的要求，充分发挥土地的宏观调控作用，严控建设用地总量，盘活存量，用好增量；从严控制新增建设用地，加大建设用地空间管制力度；优化城乡建设用地结构和布局，创新土地利用模式，充分挖掘存量建设用地潜力，提高建设用地利用率和利用效益，促进经济增长方式和土地利用方式的转变。

从严控制新增建设用地。规划2010－2015年，全省新增建设用地规模控制在53333公顷（80.00万亩）以内，年均新增建设用地控制在10667公顷（16.00万亩）以内，人均城镇工矿用地2015年控制在102平方米以内。

积极挖潜存量建设用地。加大对城镇内零星闲散地的归并整合，加强低效用地改造和深度开发，按规划用途增加容积率，提高土地的利用效率，加大储备建设用地的供应。积极推广各类建设节地技术和模式，引导城市地上地下空间的开发，大力推进工业生产立体配置技术改造，推进农村居民点的撤并、城乡建设及农村基础设施建设的集约用地。规划期内可挖潜利用存量建设用地约为7400公顷。

（二）实施措施

1、优化配置城乡建设用地。合理调控城镇工矿与农村建设用地的规模与时序，防止城镇工矿用地规模扩张超越人口增加、产业集聚速度，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。统筹优化城市群区域的城镇用地，促进各城市间的分工协作与优势互补，发挥区域的特点，提高区域土地利用的整体效益。统筹“关中城镇带、陕南城镇点、陕北城镇片” 的发展格局，通过实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩等政策，优化城乡建设用地结构。

2、优化工矿用地结构和布局，从严控制供地的标准。以国家产业政策为导向，优先保证技术含量高、社会经济效益好的产业发展用地，严禁向禁止类工业项目供地，严格控制限制类工业项目用地，重点支持发展与地区资源环境条件相适应的主导产业。严格按照各类各业用地标准与规范核准各类建设用地规模，在建设项目选址时进行多方案比较，优先采用占地少的方案；分期实施的建设项目，按照建设进度，分期供地。

3、引导城镇用地内部结构调整，盘活利用存量建设用地。以城市为支撑，重点建设关中高新技术产业和装备制造基地、陕北的能源化工基地、陕南的绿色产业基地，统筹集聚发展，提升开发区、园区用地的效率和效益，推广多层通用厂房，不得圈占土地建低密度“花园式”工厂。优化城镇用地内部结构，控制生产用地、保障生活用地、提高生态用地比例，促进城镇用地结构协调发展。

4、加强农村宅基地的管理。严格按照人均农村居民用地标准核定村庄规模，合理安排农村宅基地，从严控制城镇规划区内的单门独户的农民住宅建设，禁止超标准占地建房，逐步解决已有的超标准用地问题。新建住宅优先安排使用村内的空闲地、闲置宅基地和其他用地，认真落实“建新拆旧”的政策，引导和规范农村闲置宅基地在本集体组织范围内合理流转。积极推进农村建设用地的整理，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”的用地改造，构建宜居、高效、优美的人居环境。

5、建立集约用地的评价考核制度。按照土地集约利用的主要调控指标，对各地区、各类用地集约利用水平进行评价，将集约用地水平的评价结果作为规划指标分解的依据，并将土地利用年度计划指标分解与管理、地方政府领导能力考核与节约集约用地程度相挂钩。

第五章 协调土地利用与生态建设

一、土地生态环境敏感性分区

根据土地生态敏感性的分级标准，全省分为极度敏感区、重度敏感区、中度敏感区、敏感区和低敏感区五类。

（一）极度敏感区

极度敏感区占全省土地总面积的9.38%，主要分布在陕西北部的长城沿线地区，该区生态敏感性很强，外来干扰不仅对其自身影响反应剧烈，甚至有可能波及其它地区，对整个生态系统带来破坏，故应属重点生态环境保护区。该区土地利用应主要以生态建设用地为主，加强生态建设，防风固沙，在此设置大型企业和进行大型工程建设，应充分论证，尽量减少对环境的破坏；应该大力发展林、草，适度发展畜牧业。

（二）重度敏感区

重度敏感区占18.61%，分布在陕西长城沿线以南的榆林和秦岭的局部区域，该区生态敏感性较强，对维护极度敏感区的功能以及全省整体生态效果起重要作用，故在土地利用中亦应慎重。可以适度发展畜牧业，要加强土地生态建设，提高土地的生产力，力争粮食自给自足，并努力改善生态环境。

（三）中度敏感区

中度敏感区占23.30%，分布在秦岭大部分区域和榆林与延安的交界地带。此处用地可以考虑发展林果业，建设成为本省重要的林果基地，但是也要充分考虑秦岭的生物多样性保护需要以及其环境承载力，不宜强度开发。

（四）敏感区

敏感区占33.04%，分布渭北旱塬及延安南部、巴山的大部分区域和秦岭的部分区域，可以进行适度的土地开发，是全省主要粮食产地，应注意多种产业的综合发展，注意开发强度和环境保护的关系。

（五）低敏感区

低敏感区占15.67%，主要分布在关中平原、汉中盆地，这部分土地是陕西土地利用强度最大的区域，也是本省粮食主产区，要大力提高土地生产力，不断提高土地利用效率。该区域适合高强度开发，对生态环境影响不大。但是同时也要注意防止环境污染，适合建设布局大型企业。

二、生态环境保护与建设目标

生态环境保护与建设总目标：到2015年，全省通过实施天然林保护、退耕还林还草、江河治理、“三北”防护林四期、野生动植物保护及自然保护区建设等重点工程及开发建设活动环境保护监管，使生物多样性及秦巴山地和黄土高原等重点区域生态功能得到进一步保护，以森林为主的生态状况显著改善，从源头和制度上扭转生态恶化趋势，促进人与自然和谐。

1、治理水土流失面积3万平方公里，实施重点预防保护面积459万平方公里。五年建设治沟骨干工程1500座、中小型淤地坝9000座。

2、新增林地面积121329公顷（182.00万亩），林地面积由目前的11231884公顷（16847.82万亩）增加到11353213公顷（17029.82万亩），森林覆盖率由54.62%提高到55.21%。

3、封禁面积由目前的0.79万平方公里提高到1.79万平方公里，逐步将25°以上坡耕地退耕还林还草。

4、各类自然保护区由35个增加到60个，保护区面积占全省土地总面积5.8%，珍稀野生动植物种群数量增加，保护力度进一步加强。

三、土地生态环境保护实施措施

1、切实加强领导，为全省生态建设提供组织保障。建立生态建设厅局联席会议，实行环境与发展综合决策制度，对生态建设中的重大事项进行综合决策，统一部署。各级政府和有关部门也应成立相应的领导协调机构，形成省、市、县分级管理，部门相互协调，上下联动，良性互动的推进机制。把生态环境保护与建设任务纳入行政首长目标责任制，列入重要议事日程，实行年度考核，做到责任、措施和投入“三到位”。在企业评优、资格认证和有关创建活动中，实行生态环境保护一票否决制。

2、研究制定相关政策法规，为全省生态环境保护与建设提供法制保障。适时制订生态建设的地方性法规和政府规章，保证生态建设的权威性、严肃性和连续性。加快制定生态环境保护与建设重大项目管理办法、生态公益林建设管理办法和江河流域综合管理办法。要强化生态建设的法律监督，加强对有关法规实施情况的执法检查，抓好各项政策措施的落实。

3、创新管理体制，为全省生态环境保护与建设提供体制保障。在充分发挥市场配置资源基础作用的同时，强化政府在生态环境保护与建设方面的综合协调能力，切实解决地方保护、部门职能交叉、责任不落实、执法不统一等问题，包括目前自然保护区建设和管理体制、矿山生态环境恢复机制等重大体制和机制问题，研究提出协调与解决方案。在制定涉及生态环境保护与建设的重大政策和规划、确定重大项目时，充分听取专家们的意见。设立生态环境保护与建设决策管理信息中心，全面系统地收集、分析生态环境保护与建设的信息和国内外发展动态，为各级政府和管理部门提供必要的信息服务。

4、完善市场化运作机制，拓展多元化投资渠道。各级政府要切实增加对生态建设的投入，并通过全省财政投入的增加，引导全社会扩大对生态环境保护与建设的投入，加大对林、草、土地、水资源建设及环境保护与监测等项目的投资力度。坚持以改革的思路、用市场化的手段，完善多元化的投融资机制，积极推进生态环境保护与建设项目的市场化、产业化进程。

5、加强宣传教育，充分发挥社会监督和公众参与的作用。各级政府和有关部门要把循环经济、生态的科学知识和法律常识纳入宣传教育计划，充分利用各种媒体，广泛开展多层次、多形式的舆论宣传和科普教育，及时宣传报道先进典型，公开揭露和批评违法违规行为。要在各级党校、行政学院教学中，设置与循环经济和生态建设相关课程，提高各级领导干部和企业管理人员的环境资源常识和环境与发展综合决策能力。要扩大公民对环境保护的知情权、参与权与监督权，设立生态环境投诉中心和公众举报电话，鼓励检举揭发各种违反生态环境保护法律法规的行为，促进生态建设决策的科学化，民主化。

第六章 优化土地利用结构与布局

一、合理调整土地利用结构

（一）农用地结构调整

2009年农用地18700761公顷，占全省土地总面积的90.95%。规划到2015年农用地调整为18777760公顷，占土地总面积的比重为91.32%，期间农用地净增加76999公顷，比重提高0.37个百分点。

1、耕地

2009年耕地3996997公顷，到2015年耕地面积不低于3947333公顷，占农用地的比例调整为21.02%，比规划基期年减少49664公顷，年均减少8277公顷。

2、园地

2009年园地850113公顷，到2015年园地面积调整到878113公顷，占农用地的比重调整为4.68%，比规划基期年增加28000公顷，年均增加4667公顷。

3、林地

2009年林地11231884公顷，到2015年林地面积调整为11353213公顷，占农用地的比重调整为60.46%，比规划基期年增加121329公顷，年均增加20222公顷。

4、牧草地

2009年牧草地2202631公顷，到2015年牧草地面积调整为2181300公顷，占农用地的比重调整为11.62%，比规划基期年减少21331公顷，年均减少3555公顷。

5、其他农用地

2009年其他农用地419136公顷，到2015年其他农用地面积调整为417800公顷，占农用地的比重调整为2.22%，比规划基期年减少1336公顷，年均减少223公顷。

（二）建设用地结构调整

2009年，全省建设用地834933公顷，到2015年建设用地总规模控制在884800公顷，占土地总面积的比重调整为4.30%，期间建设用地净增加49867公顷，比重提高0.24个百分点。

1、城乡建设用地

2009年城乡建设用地697172公顷，到2015年城乡建设用地控制在721840公顷，比基期年增加24668公顷，占建设用地的比重调整为81.58%。其中：城镇工矿用地控制在263254公顷，占建设用地总规模的比重调整到29.75%，占城乡建设用地的比重调整到36.47%。规划期间城镇工矿用地增加31335公顷。

（1）城镇用地

2009年，城镇用地174984公顷，到2015年城镇用地为192987公顷，占城乡建设用地的比重调整为26.74%，比基期年增加18003公顷，年均增加3000公顷。

（2）农村居民点用地

2009年农村居民点用地465253公顷，到2015年，农村居民点用地减少到458587公顷，占城乡建设用地的比重调整为63.53%，比基期年减少6666公顷，年均减少1111公顷。

（3）工矿用地

2009年，工矿用地56935公顷，到2015年调整为70267公顷，占城乡建设用地的比重调整为9.73%，比基期年增加13332公顷，年均增加2222公顷。

2、交通水利用地

2009年交通水利用地117423公顷，到2015年交通水利用地调整为136600公顷，占建设用地的比重调整为15.44%，比基期年增加19177公顷，年均增加3196公顷。

（1）交通运输用地

2009年，交通运输用地81957公顷，到2015年调整到94467公顷，占交通水利用地的比重为69.16%，比基期年增加12510公顷，年均增加2085公顷。

（2）水利设施用地

2009年，水利设施用地35466公顷，到2015年调整到42133公顷，占交通水利的比重调整到30.84%，比基期年增加6667公顷，年均增加1111公顷。

3、其他建设用地

2009年，其他建设用地20338公顷，到2015年其他建设用地调整为26360公顷，占建设用地面积的比重调整为2.98%，比基期年增加6022公顷，年均增加1004公顷。

（三）其他土地结构调整

2009年，其他土地1026684公顷，规划到2015年调整到899818公顷，占土地总面积的比例调整为4.38%，规划期间其他土地减少126866公顷，比重降低0.62个百分点。

1、水域

2009年，水域面积230797公顷，到2015年水域面积调整为194532公顷，占其他土地的比重调整为21.62%，比基期年减少36265公顷，年均减少6044公顷。

2、自然保留地

2009年，自然保留地面积795887公顷，到2015年自然保留地调整为705286公顷，占其他土地的比重调整为78.38%，比基期年减少90601公顷，年均减少15100公顷。

二、优化土地利用布局

围绕陕西省经济社会发展战略和重大基础设施建设，统筹安排城乡发展建设用地，保护耕地和基本农田，强化生态环境建设与保护，合理调整全省土地利用空间布局。

（一）耕地和基本农田布局

按照主体功能分区的要求，参照陕西省农用地分等定级成果，适当调整基本农田布局，合理确定各地基本农田面积，将集中成片、大面积、高质量的优质耕地优先划为基本农田，适当减少西安中心城区、陕北能源开发区等重点开发区域的基本农田，增加陕南汉江平原、关中平原、渭北黄土台塬区、陕北黄土丘陵区的基本农田面积，将分布相对集中、面积较大、坡度较缓、未划入基本农田的耕地补划为基本农田。

（二）生态用地布局

根据陕北、陕南和关中不同区域的生态形势，全省共划分毛乌素沙漠及长城沿线防风固沙区、陕北黄土高原水土保持区、关中平原基本农田保护区、秦巴山地生物多样性保护和水源涵养区等4个一级综合生态建设和环境保护区和12个二级区。生态用地实行“北治、南育、中扩展”的发展布局，形成以生态建设为主线、重点工程为载体、发展与保护相协调的生态建设态势，促进全省生态建设既快又好的发展。

（三）城乡建设用地布局

按照促进城镇发展、走新型工业化道路和建设社会主义新农村的要求，统筹安排城乡建设用地，优化用地结构，因地制宜调整用地布局，不断提高城乡建设用地的整体利用效益。

以现有城镇为基础，遵循城镇发展规律和充分考虑交通区位条件，以西安都市区为核心的关中城市群建设，以陕北能源化工基地为基础的城镇群建设，以汉江和阳安铁路为轴线、以汉中和安康两中心城市为核心的陕南汉江沿岸城镇群建设，以县城和重点镇为核心的小城镇建设，构建全省一核两翼的“壬”字型城镇空间用地格局，形成由一个特大城市（西安）、4个大城市（咸阳、宝鸡、汉中和榆林），8个中等城市（渭南、铜川、杨凌、延安、安康、商州、神木、韩城），26个小城市，200余个重点镇和800余个县域中心镇等组成的层次分明又相互衔接、相互促进的城市规模等级结构。

按照新农村建设规划，重点保障中心村建设用地，控制一般村建设用地，形成集中与分散相结合的农村居民点分布格局。

（四）基础设施用地布局

坚持统筹规划、协调发展、配套建设、节约用地的原则，优化交通、水利、能源基础设施用地配置，防止重复建设，促进基础设施建设与经济社会发展相协调。

1、交通用地

按照“加密、扩能、连通”的原则，以干线铁路、客运专线和煤运通道为重点，形成“两纵五横八辐射一城际”的铁路骨架网布局。

积极强化公路运输机动灵活、适宜承担分批量、小批次的货物运输和高速公路在短中途客货运输不可取代的优势，全面建设由国道主干线和西部大通道组成的“2637”（即两环六辐射三纵七横）省域高速公路网；并将建设1675公里的18条连接线。积极实施农村“通达”、“通畅”工程，基本实现通县公路二级化、通乡公路油路化、通村公路硬化。

加快机场建设，构建以西安咸阳国际机场为主，榆林、延安、汉中和安康机场为辅的“一主四辅”航空运输格局。重点开发汉江、黄河水运建设，石泉、喜河库区航运工程，蜀河航电枢纽及水运安全保障系统。建设榆林、汉中、安康、商洛输气管线，形成干支专线相结合的全省天然气管网输送系统；建设延长油矿主要采油区至延安炼油厂、永平炼油厂输油管线；建设西气东输二线管道工程（省境内长289.2公里）、榆（林）洛（南）输气管线工程。

2、矿产水电资源开发

加快神东、陕北、黄陇三个国家大型煤炭基地建设；实施渭北矿区老矿井挖潜改造；加快彬长矿区、麟游煤田开发。以延安为重点，扩大原油生产能力；加快自主开发步伐，完善输配网络，增加天然气供应。煤化工以煤制油和煤制甲醇为主线，重点抓好榆神、榆横和彬长煤化工区建设；油气化工应加快油炼化一体化发展，建设80万吨石油乙烯项目；天然气化工应在重点保证省内大中城市生活用气的前提下适度发展，扩大天然气应用领域，带动地方经济发展。

继续坚持水、火电并举的方针，按照煤电一体化的模式，加快陕北煤电基地建设；积极开展黄河北干流开发前期工作；围绕汉江梯级开发，加快水电项目建设。围绕陕北和彬长煤电基地建设，强化南北电网结构，加强陕北、陕南与关中主网的联系，形成“四纵两横三环网”。加强城乡电网改造，提高供电质量，保障安全运行。

加快太阳能、风能、地热等可再生能源和清洁能源开发，优化能源结构，推动多元发展。

第七章 统筹区域土地利用

一、陕北黄土高原区

陕北黄土高原区位于陕西省北部，包括榆林、延安市全部和铜川市的宜君县共2区、24县。本区土地面积8146244公顷，占全省土地总面积的39.62%；总人口596.21万人，占全省总人口的15.47%；地区生产总值2038.05亿元，占全省生产总值的24.95%。自北而南，地貌类型依次为风沙滩地、丘陵沟壑和黄土高原；气候分区依次为温带干旱区、北暖温带半干旱区和北暖温带半湿润区。

该区农用地为7419845公顷，占全省农用地总面积的39.67%，占本区土地总面积的91.08%。其中，耕地1426966公顷、园地348710公顷、林地3476735公顷、牧草地2015223公顷和其他农用地152211公顷，分别占本区土地总面积的比例为17.52%、4.28%、42.69%、24.74%、1.87%。

建设用地面积2098851公顷，占全省建设用地总面积的25.13%，占本区土地总面积的2.58％。其中：城乡建设用地171437公顷、交通水利用地34519公顷，分别占本区土地总面积的比例为2.10％、0.42％。

（一）土地利用特点

区内沟壑面积大，气候干旱多风，植被稀少，森林覆盖率低，水土流失严重，土地生态环境脆弱；耕地瘠薄，农作物复种指数低，耕作方式粗放，土地生产水平较低；交通水利设施相对滞后，经济发展受到一定制约；牧草地面积大，发展畜牧业生产条件较好；园地面积较大，南部塬面属苹果优生区，是陕西果业基地的重要组成部分；煤炭、石油、天然气、岩盐资源丰富，储量大，质量优，开发利用前景广阔。

（二）土地利用方向

坚持抓好农田基本建设和小流域综合治理，改造中低产田，提高耕地质量，建设生态农业；积极开发荒沙荒坡，增加农用地面积；推广行之有效的“淤地坝”造地方式，增加耕地面积；重点建设“三北”防护林，大力营造水土保持林，绿化荒坡荒山，防风固沙，保持水土，改善生态环境；大力推进草场建设，提高草地质量，发展畜牧业，建设全省畜牧业生产基地；推广先进技术，扩大园地优生区规模，提高果品质量；保障煤、油、气、盐等矿产资源开发用地，加快建设能源化工基地；增加交通水利用地，促进工业化、城镇化健康发展。

本区分为陕北北部风沙滩地农、林、牧、能源、城镇工矿用地区、陕北中部丘陵沟壑农、林、牧、石油天然气开发用地区和陕北南部黄土高原沟壑农、林、牧、果、工矿用地区3个土地利用亚区。

（三）土地利用调控对策

1、严格保护农用地，特别是耕地和基本农田，切实稳定耕地面积，加强基本农田建设，提高耕地质量。依托该区黄土高原和风沙滩地区土地资源的独特优势，适度扩大园地、林地规模，充分发挥牧草地面积大、资源丰富的优势条件，围绕发展优势、高产、高效、生态、环保、安全农业的总体目标，坚持“稳粮、扩草、兴牧、优果、增菜”的基本要求，优化农业结构，发展无公害、绿色和有机农业，重点发展“草、羊、枣、薯”四大主导产业，将该区建成全省乃至全国的特色农牧业生产和农产品深加工基地。

2、充分发挥陕北煤炭、石油、天然气、岩盐等矿产资源的优势，保障矿产资源开发及外运通道等基础设施配套项目建设的用地需求，加快煤、油、气、电、化等主导产业发展，建成国际知名、国内一流的能源化工基地，实现跨越式发展。重点支持水利建设用地，满足人民生活与工农业生产对水资源的需求。统筹安排城乡建设用地，坚持节约用地、集约发展的城镇建设方针，加强农村居民点的整理和废弃矿区的土地复垦，不断提高集约用地水平，提高建设用地产出率。

3、保护和增强基础性生态功能用地，坚持“北治沙、南治沟”的生态建设方针，重点加强“三北防护林”建设，积极开展小流域综合治理和土地荒漠化防治。严格保护子午岭、黄龙山褐马鸡、红碱淖、臭柏、杜松等国家、省级自然保护区以及榆林红石峡水库、延安王窑水库等水源地，严格禁止一切与保护无关的建设活动，确保生态安全和可持续发展。在保护好现状基础性生态用地的前提下，稳步推进退耕还林还草，巩固成绩、调整结构、促进增效、确保增收，继续推广“淤地坝”建设，加大人工、飞播造林种草力度，着力改善生态脆弱、生态环境敏感的土地资源环境，促进经济社会与资源环境协调发展。

二、关中平原区

关中平原区位于全省中部，包括西安市、咸阳市、渭南市、杨凌区和宝鸡市（不含凤县、太白两县）、铜川市（不含宜君县）共6市（区）、52县（市、区）。本区土地面积4808124公顷，占全省土地总面积的23.38%；总人口2312.99万人，占全省总人口的60.04%；地区生产总值5165.39亿元，占全省生产总值的63.22%。自北而南，地貌类型依次为渭北黄土台塬、渭河冲积平原、秦岭北麓中低山地；气候分区依次为北暖温带半湿润半干旱区和南暖带半湿润半干旱区以及南暖温带温暖半湿润区。

该区农用地为3995537公顷，占全省农用地总面积的21.37%，占本区土地总面积的83.10％。其中，耕地1648001公顷、园地428141公顷、林地1668139公顷、牧草地115853公顷和其他农用地135403公顷，分别占本区土地总面积的比例为34.28%、8.90%、34.69%、2.41%、2.82%。

建设用地面积为461821公顷，占全省建设用地总面积的55.32 %，占本区土地总面积的9.61％。其中：城乡建设用地399451公顷、交通水利用地47828公顷，分别占本区土地总面积的8.31%、0.99%。

（一）土地利用特点

该区地势平坦，气候温和，雨量适中，土壤肥沃，水利条件好。耕地面积比重大，占全省耕地面积的41.23%，水浇地面积占全省的50.90%，是全省重要的粮、棉、油、果生产基地。渭北黄土台塬海拔高，昼夜温差大，黄土层深厚，是苹果最佳优生区。秦岭北麓中低山区是本区的天然生态屏障，森林植被覆盖率高达80%以上，国家、省级自然保护区、地质公园、温泉名汤、太白山、华山、骊山、终南山等风景名胜区众多，生物物种多样，集水源涵养，天然氧吧，保护物种，调节气候、旅游度假、休闲疗养等多种生态功能于一体，在本区土地利用中发挥着十分重要的独特作用。东起韩城市，西迄长武县的北山山地，素有“渭北黑腰带”之称，煤炭资源丰富，水泥石灰岩储量巨大，开发利用历史悠久，发展建设前景广阔，是省域能源开发利用接续地。

本区公路、铁路、民航、管道交通连接成网，工业化、城镇化程度高，经济基础较好，科教文化，商贸、旅游、物流等发达，人口集中，是全省社会、经济、文化集中发展区。

（二）土地利用方向

切实保护耕地，特别是保护基本农田，努力提高耕地质量，建设稳产高产基本农田。北山山地区，加快发展红枣、核桃等干杂果产业，改良品种，提高市场竞争力，建设渭北旱腰带干杂果经济林基地。渭北台塬地区，加快果业基地建设，充分发挥苹果优生区的独特优势，稳定现有园地面积，适度扩大优生区园地面积，将非优生区园地退园还耕，推行园艺化管理，建设标准化、生态化和出口示范基地，发展果品深加工产业，形成优质果品产、供、销、服务的产业链和相关产业集群，发展生态农业和多种经营，建成绿色果品生产基地。渭河平原地区，推进农业产业化发展，大力开展多种经营，调整农产品结构，提高农用地产出率和经济效益，建立粮、棉、油、菜、果、花、肉、蛋、奶优质农副商品生产基地。秦岭北坡山麓地带，保护森林植被，增加有林地面积，优化林分结构，提高森林覆盖率，加强生态林、公益林、水源涵养林和自然保护区的建设和管护，充分发挥生态屏障的重要作用。

充分发挥本区资源和产业优势，保障城镇工矿用地需求，节约集约用地。关中北部建设能源化工接续基地，中部形成以西安-宝鸡为轴带的现代高新技术产业、航天航空及装备制造业基地。积极开展土地整理复垦开发，重点整理农用地和农村居民点用地，加大废弃工矿复垦力度，增加耕地面积，提高耕地质量。严格控制城镇工矿用地规模，以内涵挖潜为主，充分利用城镇存量土地，加快旧城改造和“城中村”改造步伐。严格限制“宽马路”、“大广场”等浪费土地资源现象。加强发展交通水利建设保障交通水利建设用地供给，促进本区经济协调发展。

本区分为渭北台塬农、林、牧、工矿用地区、关中平原农业、工业、旅游、交通、水利、城镇用地区和秦岭北麓林、牧、旅游、生态保护用地区3个土地利用亚区。

（三）土地利用调控对策

1、搞好土地利用总体规划与主体功能区规划、城镇体系规划等相关规划的协调与衔接，由政府主导，市场运作，部门协调，时序一致地合理配置土地资源，在保护资源、保障发展的原则下，尽可能满足各类各业发展对土地的合理需求，保障全省经济持续平稳增长。

2、加强建设用地空间管制，实行城乡建设用地边界控制，按照分解下达各市（区）城乡建设用地指标，严格划定城镇工矿和农村居民点用地的规模边界和扩展边界，明确管制规划和监管措施，综合运用各种手段，控制城乡建设用地盲目无序扩张。

3、盘活城镇存量土地，提高城镇土地空间利用水平。对城镇中的闲置低效利用土地进行调查登记，对已出让而无资金开发的土地收取闲置税（费）或限期收回土地使用权；对企业因经营不善、改制、搬迁等原因形成闲置的建设用地按照相关政策依法进行土地收购储备，或通过招商引资进行二次开发；积极探索和推进土地多维空间的开发利用，形成地下、地表、地上的立体化土地利用模式。

4、严禁破坏土地、挖沙取土、倾倒垃圾和荒芜土地；严禁建设占用土地利用总体规划划定的永久性基本农田、菜地和绿地；严禁未批先建、少批多占等土地违法行为。强化土地利用总体规划、土地利用年度计划和供地政策等对建设用地的控制和引导。

5、统筹城乡发展，优化城乡用地结构。确定城乡建设时空序列，按照城镇空间布局，构建次区域经济增长极核，带动各次区域经济发展；依据产业特色，构建和优化城镇功能结构，促使人口和产业向城镇各级各类工业区集中。对农村居民点用地，根据县域镇村体系规划、镇、乡、村庄规划，统一规划，分步实施，结合社会主义新农村建设，加大农村居民点土地整理力度，充分利用农村居民点存量土地潜力。

6、加强土地生态保护与建设。保护好秦岭北麓基础性生态用地，加大关中平原基本农田生态环境整治力度，开展渭北台塬沟坡水土流失治理，对渭河、泾河等重要流域上游进行小流域综合治理，河流沿岸滩涂、湿地的开发必须以保护和改善生态功能为前提，严格依据规划统筹安排。加大城市绿地、河流水系绿地、出入境口绿地、道路沿线绿地、环城绿地总量，因地制宜的改善生态环境，构建环境友好型社会。

三、陕南秦巴山地区

陕南秦巴山地区位于陕西省南部，包括汉中市、安康市和商洛市全部及宝鸡市的凤县、太白两县，共4市3区27县。本区土地面积7608010公顷，占全省土地总面积的37.00%；总人口943.62万人，占全省总人口的24.49%；地区生产总值966.36亿元，占全省生产总值的11.83%。自北而南，地貌类型依次为秦岭高、中山、秦岭南麓低山丘陵、商洛低山、汉江一月河盆地、大巴山北坡低山丘陵；气候分区依次为南暖温带半湿润区，南暖温带湿润区，北亚热带半湿润区和北亚热带湿润区。

该区农用地面积为7285380公顷，占全省农用地面积的38.96%，占本区土地总面积的95.76％。其中：耕地922031公顷、园地73262公顷、林地6087010公顷、牧草地71555公顷和其他农用地131522公顷，分别占本区土地总面积的比例为12.12%、0.96%、80.01%、0.94%、1.73%。

建设用地163261公顷，占全省建设用地总面积19.55%，占本区土地总面积的2.15％。其中：城乡建设用地126284公顷、交通水利用地35076公顷，分别占本区土地总面积的比例为1.66%、0.46%。

（一）土地利用特点

陕南秦巴山地区，属南暖温带北亚热带半湿润湿润气候，降水量充沛，水资源丰富。林地面积大，森林覆盖率高。陕南是全省林地主要分布区，其面积占全省54.19%。矿产资源种类繁多，且分布区域集中，汉中市的勉（县）略（阳）宁（强）和商洛市的山（阳）镇（安）柞（水）是本区矿产资源最富集的地区，其次凤（县）太（白）的铅锌矿亦较富集；陕南生物物种居全省之首，仅种子植物即有2000余种；大熊猫、羚牛、金丝猴、朱鹮、云豹等国家Ⅰ级重点保护野生动物有12种。农业生产条件优越，特色经济优势明显。复种指数高达200%以上。陕南是全省灌溉水田主要分布区，占全省的95.05%；陕南又是西北地区茶叶最大产区，紫阳县是全国仅有的两个富硒茶区之一；柑桔、板粟、核桃等林特资源丰富；药用植物有900余种，多种名贵紧缺中药材、本区均有出产，堪称“中药宝库”。

（二）土地利用方向

本区是陕西乃至全国的基础性生态用地重点保护区。土地利用上必须坚持“在保护中开发，在开发中保护，把保护放在首位”的原则，重点保护天然林区，水源涵养区和自然保护区，大力发展绿色产业，合理开发生物资源、水力资源、矿产资源和旅游资源，逐步形成生态环境保护与合理开发利用各种资源的良性发展模式；稳定耕地面积，保护盆地和川坝基本农田，改造中低产田，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量，特别是对水田等优质耕地实行特殊保护；加大对地震灾毁农用地整治力度，及时复垦灾毁耕地，在自然灾害高发区、易发区，加强耕地抗灾能力建设；建设名特优农林牧产品生产基地，大力发展中药材、蚕桑、茶叶、蔬菜、生猪饲养等绿色产业，扩大种植面积和生产规模，调整优化产品结构，推行标准生产体系，形成依托龙头、培育品牌、带动基地、拓展市场的发展格局；充分发挥区域资源优势，大力发展水电、生物等绿色能源、现代中药、绿色食品、机械建材、航空军工等企业，加快汉江工业走廊建设步伐；以工业化带动城镇化，加强以汉中、安康为核心，以商州为次核心的汉丹江沿岸城镇群建设，适度扩大城镇规模，提高城镇化水平，积极稳妥地推进城镇化进程。继续实施小流域综合治理，保持水土，增加农用地和有效耕地面积，加强洪水、滑坡等气象地质灾害的预防和治理，提高土地资源抵御自然灾害的能力，改善土地生态环境。

本区分为秦岭南坡东段低中山农林、城镇、工矿用地区、秦岭南坡中西段中高山林业用地区，汉江沿岸丘陵盆地农业、工业、城镇、交通用地区和巴山北坡中山林业用地区4个土地利用亚区。

（三）土地利用调控对策

1、科学划定秦巴山地水源涵养区，禁牧、禁采、禁建、禁伐，严加保护。建设汉江、丹江、嘉陵江、洛河、褒河、任河等水源区，保护和治理江河源头区的生态环境。发挥水力资源富集优势，加快梯级电站建设，支持水电企业用地。禁止建设占用具有重要生态功能的林地、草地、湿地、滩涂。交通、能源、水利等重大基础设施，建设线路和施工场地、弃土取土场，要多方案比选，尽量减少占用耕地、林地和草地，施工过程加强生态防护措施，竣工运营后应及时恢复地形和植被，修复生态，加强环境监管。

2、在天然林保护区、水源涵养区、各级自然保护区和江、河、湖、库源头区以及自然景观、生态旅游区，划定和设立矿产资源禁采区和限采区，适度开展旅游观光活动；制定生态移民规划，逐步实施生态移民和扶贫移民；对已造成生态环境破坏的，责令开发者或责任者限期恢复。对已停采或关闭的矿山、坑口，必须及时进行土地复垦整理，恢复原貌。对旅游区加强生态环境管理，防止旅游污染，保护生态旅游资源。

3、重点支持交通、通信、能源、水利等重大基础设施建设用地，提高交通水利建设用地在建设用地中的比重，扩大规模，完善功能，综合配套，提升水平，支撑陕南突破发展。

4、积极稳妥地推进城镇化进程，构建沿汉江、丹江主副城镇轴带，形成汉中、安康、商洛大、中、小结合的区域核心城市。大力发展特色产业、绿色产业，增强城镇综合发展实力，形成不同层级，特色各异的区域经济增长极核，带动本区经济实现突破发展。

第八章 土地利用重大工程

一、土地整治

为落实土地整治任务，在规划期内，全省共组织实施10项土地整治重点工程，重点工程规模81194公顷(121.80万亩),可增加耕地58276公顷(87.40万亩)，投资规模407593.59万元。

（一）长城沿线风沙滩地土地整理开发工程

工程规模11721公顷(17.60万亩)，增加耕地面积9486公顷(14.20万亩)，投资规模58992万元。该工程主要分布在榆林市区域内，涉及定边、靖边、横山、榆阳、神木、府谷5县1区。该项工程的主要任务是零散地块的归并整理，完善水利设施，保持水土平衡，提高耕地质量；在不影响当地土地生态环境的前提下，因地制宜适度开发耕地后备资源，增加耕地面积。

（二） 陕北丘陵沟壑土地整理工程

工程规模6570公顷(9.90万亩)，增加耕地5657公顷(8.50万亩)，投资规模27023.85万元。该工程主要分布在榆林市的米脂、绥德、子洲、清涧和延安市的志丹、子长、安塞、延川、延长、宝塔、甘泉、富县共12个县（区）的大部分地区。工程的主要任务结合小流域综合治理工程，修建水平梯田和淤地坝，在增加有效耕地面积的同时，增强耕地的蓄水、保土、保肥和抵御灾害的能力。

（三）渭北台塬农村居民点整理工程

工程规模8720公顷（13.10万亩），净增加耕地6293公顷(9.40万亩)，投资规模60409.15万元。该工程主要集中在咸阳市的长武、彬县、旬邑、永寿、淳化、三原县境内。工程实施的主要任务是整理复垦废旧庄基地、改造旧村庄、归并零散自然村、建设中心村，对腾出的土地进行综合整治，增加耕地数量，提高耕地质量，同时，改善当地农业生产、生活条件。

（四）渭北台塬土地整理工程

工程规模11480公顷(17.20万亩)，增加耕地8167公顷(12.30万亩)，投资规模54297.24万元。该工程涉及延安市的黄陵县，铜川市的宜君、印台、王益、耀州，渭南市的白水、澄城、合阳、韩城等县（市、区）。工程主要任务是结合小流域综合治理，加快工矿废弃地的复垦，增加耕地数量；同时通过土地整理，改善平原区农田基础设施条件，提高耕地质量，提高粮食综合生产能力。

（五）关中西部土地整理开发工程

工程规模7672公顷(11.50万亩)，净增加耕地面积4242公顷(6.40万亩)，投资规模15075.15万元。该工程主要包括宝鸡市的陇县、千阳、麟游、岐山、扶风5县。工程的主要任务是采用工程与生物相结合的措施，实施山、水、田、林、路的综合整治，改善生态环境，适度开发耕地后备资源，增加耕地数量、提高耕地质量。

（六）关中东部卤泊滩土地整理开发工程

工程规模4374公顷(6.60万亩)，净增耕地面积3658公顷(5.50万亩)，投资规模25718.62万元。该工程分布于渭南市的大荔、蒲城和富平3县。工程主要任务是通过工程与生物措施，对盐碱滩地进行综合整治，开发其他用地，增加耕地面积，提高土地利用率，改善土地生态环境。

（七）关中东部大荔沙苑土地整理开发工程

工程规模7262公顷(10.90万亩)，增加耕地面积4695公顷(7.00万亩)，投资规模33006.90万元。该工程主要集中在渭南市的大荔县境内。工程主要任务是通过平整土地、复垦等措施，对当地广泛分布的沙地及其他用地进行综合开发整治，增加耕地面积，改善生态环境。

（八）关中渭河南岸土地整理开发工程

工程规模10137公顷(15.20万亩)，增加耕地面积8576公顷(12.90万亩)，投资65254.64万元。工程主要包括宝鸡市的岐山、眉县，西安市的周至、户县、长安、蓝田，渭南市的华县、华阴、潼关及临渭等县（市、区）。工程主要任务是通过田、水、路、林、村的综合整治，改善农田基础设施，提高耕地质量，提高粮食综合生产能力，因地制宜开发耕地后备资源。

（九）秦岭东段南坡土地综合整理工程

工程规模5447公顷(8.20万亩)，增加耕地2319公顷(3.50万亩)，投资规模24273.38万元。该工程主要包括于商洛市的丹凤、商南、洛南、山阳县和商州区。工程主要任务是通过小流域综合治理，同时结合生态退耕及灾毁耕地复垦，以坡度小于15°耕地整理为重点，通过工程措施和生物措施，提高耕地质量，增加耕地面积。

（十）陕南汉江沿岸土地综合整理开发工程

工程规模7811公顷(11.70万亩)，增加耕地面积5182公顷(7.80万亩)，投资规模43542.29万元。该工程主要括汉中市的宁强、略阳、勉县、南郑、汉台、城固、洋县和西乡，安康市的石泉、汉阴、汉滨、旬阳、白河，共计13个县（区）。工程主要任务是结合小流域综合治理和生态退耕，进行土地的综合整理，复垦水毁耕地，兴建水平梯田，在保护和改善生态环境前提下，适度开发滩涂等耕地后备资源。

二、基础设施建设

（一）交通设施建设

按照国家交通网的战略中长期规划和陕西省交通运输建设规划的总体要求，以铁路、公路建设为重点，以扩大路网规模、完善路网结构、提高运输能力和服务水平为中心，以扩大开放，拓宽融资渠道为突破口，加快交通基础设施建设步伐。

1、公路建设。全面建设“两环六辐射三纵七横”的高速公路网骨架，完善“两环”快速通道，着力改善国省干线公路通行条件，积极实施农村“通畅”、“通达”工程，基本实现通县公路二级化、通乡公路油路化，通村公路晴雨畅通化。公路建设安排建设用地10000公顷。

2、铁路建设。陕西铁路建设按照“扩大规模运输，完善路网结构，强化枢纽功能”的总体要求，将西安建成全国六大铁路枢纽、全国18个集装箱中心站之一，形成“两纵五横八辐射一城际”的铁路骨架网布局。到2015年，全省安排铁路建设用地3100公顷。

3、机场建设。加快机场建设，构建以西安咸阳国际机场为主，榆林、延安、汉中和安康机场相辅的“一主四辅”航空运输格局。规划期间安排民航重点工程建设用地500公顷。

4、管道建设。建设宝鸡-汉中、榆林-神府、榆林-佳县、榆林-绥德、定边-延安、关中环线和西安-安康等输气管线，形成干线、支线、专线相结合覆盖全省的天然气管网输送系统。建设延长油矿主要采油区至延安炼油厂和永坪炼油厂输油管线。建设西气东输二线管道工程，陕西境内长289.2公里。建设陕京三期、榆济南线管线。

（二）水利设施建设

加快建设城乡供水和区域用水保障体系，下决心建设一批惠及子孙后代的水利工程，重点建设一批重点水利工程。

水源工程主要包括王圪堵水库、南沟门水库、亭口水库、李家河水库、采兔沟水库、焦岩水库、洞河水库、张坪水库、东庄水库、碛口水库、古贤水库、甘泽坡水库、龙潭水库、红石峁水库等，调水引水工程包括“引石过渭”供水工程、“引红济石”引水工程、“引汉济渭”调水工程、“天桥”引水工程、盐环定扬黄调水工程及碛口引黄、大泉引黄、延安引黄、古贤引黄、大柳树等五大引黄工程。规划期间安排水利设施建设用地1800公顷。

（三）能源建设

1、电源建设工程。电源坚持水、火电并举的方针，加快电力工业发展。按照煤电一体化的模式，加快陕北煤电基地建设，发展大型坑口电厂，实施“西电东输”工程。重点建设神木锦界、府谷的庙沟门、段寨、清水川、黄甫、郭家湾、榆横、大保当、金鸡滩等煤电一体化项目，力争2010年形成1500万千瓦装机；根据“关中城市群”建设需求，加快建设华能铜川电厂、马屋电厂等大型煤电一体化项目，继续抓好关中地区老电厂的改造提高，扩建韩城二电厂、宝鸡二电厂、蒲城电厂等，新增装机720千瓦；同时根据大中城市发展的需要，建设大型城市热点机组，解决城市供热问题；围绕汉江梯级开发，加快建设喜河、蜀河和旬阳等水电项目，使装机扩大到200万千瓦。积极筹划在陕南建设大型火电机组，并根据市场需要实施启动，促进当地的经济发展。规划期间安排电源建设用地1200公顷。

2、输变电工程。围绕陕北和彬长煤电基地建设，实施国家“西电东送”的战略部署，推进特高压电网发展，建设陕北、陕南特高压变电站，形成1000千伏输电大通道；加快建成750千伏电网主网架，建设西安南、神木、安康等输变电工程，满足陕西用电需求，建设陕北、陕南、天水至关中的输电通道及陕西与甘宁青、华北、川渝等电网的联络线，加强陕西电力外送；强化330千伏南北电网结构，形成“四纵两横三环网”(四纵：关中-陕北、关中-汉中、关中-安康、关中-商洛；两横：安康-喜河-汉中、柞水-张村；三环网：关中东、西环网、榆林环网)，加强城乡电网改造，提高供电质量，保障安全运行。规划期间安排电网建设用地300公顷。

3、新能源开发利用建设工程。加快太阳能、风能、地热、小水电等可再生能源和新能源开发，优化能源结构，推动多元发展。规划期内全省将在靖边县启动建设两个太阳能示范工程和风力发电厂；将在杨凌区建设生物能源转化工程，将进一步扩大地热开发利用规模。

三、工矿建设

充分发挥自然资源、存量资产和科技教育等比较优势，引导生产要素向优势领域集中，做大做强能源化工、装备制造、高新技术三大支柱产业，形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、竞争力较强的企业集团、骨干企业和产品。加快构建产业集群，全面提高工业整体素质和市场竞争力。规划期间安排重点工矿建设工程项目用地7000公顷。

四、生态环境建设

（一）林地建设

1、天然林资源保护工程。大力推进天然林保护工程建设，抓好公益林，保护、培育和增加森林资源，继续全面停止工程区天然林商品性采伐。

2、“三北”防护林建设工程。继续抓好“三北”防护林四期、长江中上游防护林、防沙治沙等重点防护林工程建设，通过封山(沙)育林育草、营造水土保持林、防风固沙林，使水土流失和荒漠化扩展趋势得到有效遏制，区域生态环境得到明显改善。到2015年，规划“三北”防护林体系四期工程完成人工造林20000公顷。

3、带状绿化工程。加大农田林网改造以及城乡村镇、主干渠路、滩涂及旅游景点绿化，形成以乔木为主，乔灌相嵌，带、片、网、点结合的高标准的平原绿化新格局。以“米”字型公路为骨架，以公路、铁路为主线，加强绿色通道建设。

4、发挥林地生态功能。充分发挥以林地为主的基础性生态用地功能，太白、黄龙等主要林区划为限制开发区，保护生态环境。在不断提高森林覆盖率的同时，重点提高林地质量，增强提供碳汇、制氧、涵养水源、保持水土、保护生物多样性等生态产品的能力，维护生态安全，提供良好的人居环境。

（二）区域、流域整治

1、渭河流域综合整治。全面启动渭河污染防治工程。建设渭河流域所有县城污水处理工程和中心城市、重点开发区域中水回用设施。全面监控渭河沿线的工业企业的用水和排水工程，合理调配水资源，保证渭河基流，逐步改善渭河干流及支流水质。到2015年，渭河流域综合整治工程共需建设用地70公顷。

2、汉、丹江流域综合整治。以建设城镇污水和生活垃圾处理设施为重点，把工业污染防治、退耕还林草、水土保持、减灾防灾、发展特色经济与脱贫致富有机结合起来，使经济建设与环境保护协调发展，确保南水北调中线工程水源地水质安全。同时，积极开展生态移民，封山育林，涵养水源，减少生态环境破坏。

3、秦岭生态环境综合整治。依照《陕西秦岭国家级生态功能区建设规划》和《陕西秦岭生态环境保护纲要》，启动和实施秦岭生态保护区保护管理能力建设、生物多样性保护、水源涵养林区保护、水土保持工程、重大地质灾害隐患点矿山调查与治理、公路建设生态保护、污染防治、旅游生态环境保护、生态示范区(园)建设等工程，增强秦岭生态环境的自然修复能力。

4、陕北能源化工基地环境综合整治。陕北能源化工基地是我省生态环境建设和循环经济发展的重要基地。合理规划经济布局，建设生态工业园区。综合利用资源，大力推广固体废物再利用，防止生态环境破坏。同时，高度重视煤炭开采开发引起的地表塌陷、植被枯死、径流量减少、地下水位下降等生态破坏问题，坚持“谁污染，谁治理，谁破坏，谁补偿”的原则，搞好矿区生态恢复重建，保护城乡饮用水源安全。切实采取有效措施保护好湖泊湿地。

5、渭北果业基地环境综合整治。充分发挥渭北苹果优生区的独特优势，加强果汁行业管理，完善和推广果汁生产污水治理技术和清洁生产工艺示范成果，减少污染物排量。以构建果业、畜牧业的循环经济体系与产业链接为耦合，有机食品基地的建设为内容，解决果渣综合利用、果汁废水达标处理、粪便资源无害化处理、苹果深加工等技术及产业化中的难题，达到农民增收、企业增效、土地增肥、农村生态环境改善的综合目标。

（三）湿地保护

湿地分为天然湿地以及国家重点保护野生动物栖息和野生植物集中分布的人工湿地。为了加强湿地保护管理工作，维护湿地生态功能和生物多样性，保障湿地资源永续利用，根据有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，确定了重点的55个湿地保护工程。

（四）饮用水源涵养

从以人为本、全面协调可持续发展的战略高度和保障人民群众生命健康的大局出发，结合当地实际情况确定了我省73个地表水饮用水源涵养保护区，进一步加大对饮用水水源保护区资金投入和环境整治力度，确保饮用水源的安全。

（五）野生动植物保护和自然保护区建设

坚持保护第一的原则，进一步完善已建自然保护区的基础设施，尽快建成布局合理、功能齐全、设施完善的自然保护区体系，提高野生动植物保护成效，继续实施大熊猫、朱鹮等野生动植物拯救保护工程，建设秦岭大熊猫繁育基地和朱鹮野化放飞点，加强野生动植物保护站、点建设。规划期间自然保护区建设将达到60个，其中：国家级9个、省级44个。

（六）风景名胜区保护

风景名胜资源是大自然造化之精华，是人类祖先留下的珍贵的自然文化遗产。坚持“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则，因地制宜、合理、适度的做好风景名胜区的开发建设和管理。规划期间重点建设的风景名胜区共有35处，总面积为2594.16平方公里，其中：国家级风景名胜区6处，面积为875.08平方公里；省级风景名胜区29处，面积为1719.08平方公里。

第九章 规划实施保障措施

一、建立和完善规划管理体系

（一）进一步明确全省各级规划实施部门的职责

省级土地行政主管部门负责全省土地总体规划的实施管理工作。设区的市土地行政主管部门负责本行政区域内的土地利用总体规划实施管理和监督、检查工作，在管理中起承上启下作用。各市既要落实省政府下达的各项土地利用任务，保证市级规划和省级规划的衔接，又要指导县、乡级土地利用规划实施管理工作。县、乡级土地行政主管部门是土地利用规划实施管理的最终落实者，其主要任务是将各乡（镇）村的各类用地以地块作为单元，结合土地用途分区，落实各类土地用途。

（二）建立有利于规划高效率实施管理机制

一是加强管理、规范审批。地方各级政府和土地行政主管部门实施规划时，以土地管理相关法律、法规、行政规章和技术规范等为依据，进行流程管理，严把审批关，引导集约、节约用地和保护耕地；二是保障发展、服务经济。着力简化审批程序，提高工作效率，保障国民经济社会发展对建设用地需求。

（三）建立规划实施部门合作联动机制

土地利用总体规划实施管理是一项复杂的社会系统工程，各级政府、各职能部门要依法行政，严格按照规划确定的土地用途用地。建立保障规划实施的横向协调与联动机制，发改委、财政、农业、环保、交通、水利、建设等部门要各司其职，加强联系与协商，协调解决土地利用总体规划实施过程中存在的相关问题。加强与军事机关的协调，在按照规划安排重要建设项目时，认真贯彻国防需求，依法保护军事设施，促进经济建设与国防建设协调发展。各相关部门涉及土地规划实施的交叉环节，也应明确分清不同主体的权责在相关环节上共同把关，相互配合，加强协调配合，形成工作合力。

（四）做好相关规划与土地利用总体规划的衔接

全省各市、各部门编制的城镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设产业发展等相关规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在确定相应用地规模时，必须符合保护耕地和节约集约用地要求，符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，重点加强对城乡建设用地规模的审核，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须以土地利用总体规划为依据，对相关规划调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。

二、建立健全规划实施法规和行政管理制度

（一）制定配套性地方法规

制定《陕西省土地利用总体规划实施细则》等配套性地方法规，明确全省规划实施管理的目标、方针、权利、义务及违反规划应承担的责任作为实施规划的根本性法律依据。

（二）建立规划实施领导目标责任制

各级政府主要领导要把土地利用总体规划实施管理纳入到政府日常工作的重要位置，建议规划实施领导目标责任制。将实际耕地保护数量和质量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、土地利用总体规划、年度计划执行和节约集约用地情况作为政绩考核的主要内容之一。在明确各级实施单位权利与义务的基础上，还应建立目标明确、责权对等的考核责任制度，层层建立土地利用总体规划目标责任制，由上到下逐级签订目标责任书，并每年组织考核，重点考核是否按土地利用总体规划和土地利用年度计划用地、是否按照规划保护基本农田、是否实现耕地占补平衡的目标等。考核的内容设计要科学，要符合一定的程序。要体现民主化、科学化决策，要吸收专家参加，并进行必要的可行性研究，以保证政绩考核的制度与所要实现的目标相一致。

（三）加强建设项目用地预审管理

加强和改进建设项目用地的前期论证，强化建设项目批准或核准前的土地规划许可。凡不符合土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。建立和完善建设项目审批部门协调联动机制与信息共享机制，项目建设单位申报批准或核准建设项目时，必须附具土地预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得批准或核准建设项目。对于建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应有出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告、修改规划听证会纪要、建设项目土地利用和耕地保护专项报告等材料，并要切实做好建设项目用地预审实地踏勘和论证工作。

（四）强化规划实施的年度计划管理

依据陕西省土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划和国家宏观调控要求，各市应组织编制和实施土地利用年度计划。对农用地转用实行指令性计划管理，没有土地利用计划，不得批准建设项目用地。防止超计划用地，切实维护土地利用计划的严肃性。

（五）严格土地利用总体规划修改和审批

建立土地利用总体规划修改机制。符合《土地管理法》相关规定需要修改土地利用总体规划的可以依法修改规划。土地利用总体规划的修改，必须对规划修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，并依法组织听证。凡涉及改变土地利用规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。严禁擅自修改土地利用总体规划，扩大建设用地规模和改变建设用地布局，降低耕地保有量和基本农田保护面积和质量。

（六）加强规划实施动态监测评价

加强和完善土地规划用途变更调查和登记，及时汇总，不断更新规划数据资料。建立规划观察网，进行定期观察或定点固定观察。建立自上而下校核和自下而上反馈的信息系统。充分利用地理信息系统、遥感监测技术和全球定位系统等信息技术，在对内业遥感影像处理、外业实地核实和土地利用总体规划图对比分析的基础上，定期对全省县级以上城镇建成区实施情况进行监测，查清城镇建成区扩展情况。对全省新增能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地情况进行监测。对违法用地情况进行监测，为土地利用总体规划的实施、决策和执法检查提供科学依据。

三、强化规划实施的经济手段

（一）建立耕地保护经济补偿机制

探索建立基本农田保护的经济补偿机制，加大对超出补充耕地任务量以外补充耕地的资金支持力度。进一步完善新增建设用地土地有偿使用费的使用和管理，确保新增建设用地土地有偿使用费收入全部用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等；用于农业土地开发的土地出让收入要向粮食主产区和规划确定的土地开发整理重点区域倾斜，支持土地整理、复垦和开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。

（二）建立节约集约用地的税费调节机制

充分利用现有土地税费政策，建立节约集约用地的税费调节机制，运用经济杠杆促进节约集约用地，有效保护耕地，合理利用土地资源。加大闲置和低效用地的税费调节力度，引导建设用地合理整合，提高用地效益；提高耕地占用税税率，引导各类非农建设节约集约用地，防止农用地随意改变土地用途等违规违法现象发生；通过完善土地收购储备制度等途径调节土地供求，探索建立有关土地收购制度的法律法规，推动土地收购机构进行土地招商引资模式的创新、提高土地经营水平；过多种途径运作资金，拓宽土地储备的融资渠道，以保障土地收购储备措施更好的发挥调节土地供求的作用。

四、完善规划实施的基础保障

（一）加强土地调查统计和监测

按照国家统一的土地分类标准，认真做好土地利用现状调查、统计和变更调查。加强对规划实施情况的跟踪分析，逐年开展规划和计划的实施评价，为制定和调整规划实施的政策措施提供依据。加强土地适宜性评价和城镇、开发区用地的集约利用潜力调查评价。加强土地利用和土地市场动态监测，建立覆盖全国的土地利用动态遥感监测系统。

（二）严格执行用地标准和供地政策

按照节约集约用地的原则，完善能源、交通和公用设施、公共设施等各类建设用地标准，实行项目准入制度，严格按标准审核各类建设项目用地和城乡居民点用地。控制并减少划拨供地数量，除法律法规规定的项目用地外，其他项目用地应逐步实行有偿使用。同时应加快对历史遗留的经营性划拨用地的市场化处置，实现所有非公益性用地有偿使用。

（三）提高土地规划信息管理和服务水平

根据国家“集中建库，分散管理，信息共享”的精神，建立涵盖土地利用现状、土地利用规划、土地质量等基础数据的统一土地管理信息系统。加强建设用地监管，确保规划目标落实。加快信息资源的开发利用，逐步实现土地规划管理基础数据的信息共享，提高基础性和公益性信息的社会服务水平。

（四）推进规划科技创新与技术队伍建设

加强土地利用规划理论、方法和技术手段研究，促进土地利用规划学科发展；加快制定或修订各级土地利用规划编制规程，各类用地规划标准和规划成果质量规范。

充实和完善当前的规划技术人才队伍结构，将具有丰富经验和专业知识、技能、良好的职业道德和社会价值观的相关专业技术人员充实到规划的编制、审批与实施这三个相辅相成的环节中，并且通过与大专院校、科研院所、专业机构的合作，进一步提升规划编制、审批、实施的技术水平。同时，通过全面的培训和教育提升现有基层工作人员的规划管理业务水平。有计划地开展规划管理岗位技术培训，强化行业管理，定期进行规划资质评定，建立土地规划师执业资格制度，全面提高规划专业人员的素质和业务水平。

五、扩大规划民主决策和社会公众参与监督

（一）建立健全规划公众参与制度

各级土地利用总体规划修编，都要坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，切实改进规划工作方式，科学系统地安排各项工作。建立完善规划修编的专家咨询制度和部门协调机制，成立有广泛代表性的规划专家顾问组，加强规划的协调、咨询和论证等工作。各级土地利用总体规划修编要采取多种方式和渠道，扩大公众参与，充分发扬民主，增强规划修编的公开性和透明度，提高规划决策的科学化和民主化水平。

（二）加强规划实施的公众监督

经批准的土地利用总体规划，应当依法公告，接受公众监督。建立土地利用总体规划管理公开制度和查询制度。充分利用各种媒体，向社会公开规划方案、规划实施措施和规划实施进展等信息。充分发挥各级人大、社会舆论和广大群众对规划实施情况的监督作用。

六、建立规划实施环境影响评价制度

根据全省土地利用类型及其环境要素特点，建立科学、合理、实用的土地利用规划实施环境影响评价指标体系和监测网络。开展土地利用规划实施对水环境、土壤环境、大气环境和地质环境影响情况的总体评价或专项评价，为修订规划方案和拟定减轻不良环境影响的对策及措施提供依据，调整土地利用规划目标、结构和布局，制定减轻不良环境影响的对策措施。

陕西省十二五土地规划主要控制指标表

附表1

类别	指 标	2009年		2015年		指标属性
		公顷	万亩	公顷	万亩
总量指标	耕地保有量	3996997	5995.50	3947333	5921.00	约束性
	基本农田保护面积	3522666	5284.00	3522666	5284.00	约束性
	园地	850113	1275.17	878113	1317.17	预期性
	林地	11231884	16847.82	11353213	17029.82	预期性
	牧草地	2202631	3303.95	2181300	3271.95	预期性
	建设用地总规模	834933	1252.40	884800	1327.20	预期性
	城乡建设用地规模	697172	1045.76	721840	1082.76	约束性
	城镇工矿用地规模	231919	347.88	263253	394.88	预期性
增量指标	新增建设用地规模			53333	80.00	预期性
	新增建设占用农用地规模			47333	71.00	预期性
	新增建设占用耕地 规模			36000	54.00	约束性
	土地整治补充耕地 义务量			36000	54.00	约束性
	土地整治补充耕地 任务量			2133	3.20	预期性
效率指标	人均城镇工矿用地（平方米/人）			102		约束性

陕西省土地利用结构调整表

附表2

地 类	2009年			2015年			规划期增减情况
	公顷	万亩	占总面 积比例%	公顷	万亩	占总面 积比例%	面积（公顷）	比例
全省土地总面积	20562378	30843.57	100.00	20562378	30843.57	100.00	0	0.00
一、农用地	18700761	28051.14	90.95	18777760	28166.64	91.32	76999	0.37
1、耕地	3996997	5995.50	19.44	3947333	5921.00	19.20	-49664	-0.24
2、园地	850113	1275.17	4.13	878113	1317.17	4.27	28000	0.14
3、林地	11231884	16847.82	54.62	11353213	17029.82	55.21	121329	0.59
4、牧草地	2202631	3303.95	10.71	2181300	3271.95	10.61	-21331	-0.10
5、其他农用地	419136	628.70	2.04	417800	626.70	2.03	-1336	-0.01
二、建设用地	834933	1252.40	4.06	884800	1327.20	4.30	49867	0.24
1、城乡建设用地	697172	1045.76	3.39	721840	1082.76	3.51	24668	0.12
（1）城镇用地	174984	262.48	0.85	192987	289.48	0.94	18003	0.09
（2）农村居民点用地	465253	697.88	2.26	458587	687.88	2.23	-6666	-0.03
（3）工矿用地	56935	85.40	0.28	70267	105.40	0.34	13332	0.06
2、交通水利用地	117423	176.13	0.57	136600	204.90	0.66	19177	0.09
（1）交通运输用地	81957	122.93	0.40	94467	141.70	0.46	12510	0.06
（2）水利设施用地	35466	53.20	0.17	42133	63.20	0.20	6667	0.03
3、其他建设用地	20338	30.51	0.10	26360	39.54	0.13	6022	0.03
三、其他土地	1026684	1540.03	4.99	899818	1349.73	4.38	-126866	-0.62
1、水域	230797	346.20	1.12	194532	291.80	0.95	-36265	-0.18
2、自然保留地	795887	1193.83	3.87	705286	1057.93	3.43	-90601	-0.44